Экономические дисциплины - Система муниципального управления

Скачать с сервера

2.КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

Тема 1. Теоретические модели и исторический опыт  организации местного самоуправления (МСУ)

1.1.Понятие самоуправления. Муниципалитет и самоуправление. Признаки самоуправления. Муниципальное хозяйство. Разделение властей.

Дисциплина «МСУ» определяет принципы и процесс управления социальной  жизнью населенного места. Населенное место – коллективное поселение людей на относительно малой территории, образующееся под влиянием природно-географических, политических и экономических факторов. Как правило, определяющими факторами формирования населенных мест в последние века стали политические и экономические факторы. Политические факторы определяют удобство управления населенным местом государством (потребности государственной власти и управления). Экономические факторы – возможность эффективного управления развитием экономической деятельности населения (потребное для эффективной жизнедеятельности пространство).

В зависимости от совокупности количественных и качественных характеристик населенных мест существует множество их классификаций. Подробно мы познакомимся с ними в дальнейшем. Сейчас выделим сельские поселения, рабочие поселки, малые, средние, крупные и сверхкрупные города. Жизнь в каждом из этих поселений должна быть организована. Для этого служит местное самоуправление

Необходимо различать понятия самоуправление (самодеятельность в виде собраний, референдумов, сходов) и муниципалитет (власть) населенного места. Различия:

  • Муниципалитет – юридическое лицо, имеющее властный статус и  хозяйственную самостоятельность (право принимать решения по определенному кругу вопросов, наличие ресурсов для решения этих вопросов, обязательность решений для всех субъектов на территории населенного места). Самоуправление означает отсутствие юридического лица и обязательности выполнения решений органов самоуправления.
  • Муниципалитет организует действия (жизнь) граждан в рамках стабильной, утвержденной государством территории. Территория, как правило, должна иметь потенциал, достаточный для решения комплекса проблем по благоустройству. Самоуправления – гражданские объединения, которые создаются по отдельным территориям для решения общих проблем граждан. Например, комитет по благоустройству отдельного двора жилого дома, или квартала и т.п.
  • Самоуправление исходит из интересов отдельных граждан или групп населения, их инициативы и организуется для решения частных (локальных) целей. Самоуправление тем самым ориентировано на интересы отдельных групп населения. Муниципалитет отражает интересы публичные, т.е. интересы сообщества граждан определенной территории. Объект деятельности муниципалитета не отдельные граждане, а сообщество.

Публичные интересы включают:

-удовлетворение потребностей, которые невозможно или неэффективно осуществлять в частном порядке. Например, строительство дорог, обеспечение работы коммунальных служб. Муниципалитет в этом случае выступает как особого вида предприниматель, организующий и управляющий своим (муниципальным) хозяйством. Муниципальное хозяйство основано на муниципальной собственности. Специфика муниципальной собственности: неделимость на паи. Среди предприятий и организаций муниципального хозяйства могут быть предприятия (организации) доходные, самоокупаемые и бездоходные;

-корректировка и согласование частных интересов субъектов (граждан, организаций), действующих на территории.

Муниципалитет- власть особого рода. Ее особенности:

  • Муниципальная власть сходна с государственной по форме (четкие административные границы, права и обязанности, определенные законами, наличие собственности), но различна по объекту. Государственная власть имеет дело с общими тенденциями и закономерностями функционирования классов (сословий, страт). Муниципалитет работает с конкретными предприятиями. предпринимателями и жителями, реагирует на текущие изменения ситуации на территории.
  • Муниципальная власть ответственна как перед государством, так и перед населением (территориальным сообществом). Ответственность перед государством определена функциями и полномочиями муниципальных органов, установленными в законах. Ответственность перед населением определяется выборностью, правом отзыва местных политических деятелей. Вместе с тем, ответственность перед населением означает подчинение населения и хозяйствующих субъектов решениям муниципальных властей.
  • Муниципалитет – власть подзаконная, т.е. не имеющая права самореформироваться. Всякие серьезные изменения в устройстве муниципальной власти возможны только по решению государства.

 

В настоящем курсе рассматриваются главным образом муниципалитеты (муниципальные образования), поскольку это определятся направлением подготовки специалистов, тем, что муниципальные образования на систематической основе решают весь комплекс вопросов жизнеобеспечения населения.

 

Итак, муниципалитеты – это власть. Поэтому уточним сущность, место и роль муниципальной власти в системе государственного устройства всех развитых стран мира.

Власть – это способность и возможность регулировать деятельность людей путем воздействия на их интересы. Политические и экономические интересы людей определяют содержание политической и экономической властей.

Содержание (уровень, объем) власти – круг  задач, решение которых возложено на власть. Жизнедеятельность людей объективно осуществляется на различных уровнях (поселение, город, регион, страна), поэтому содержание власти распределено между этими уровнями, а внутри уровней по функциям и видам деятельности. Организация власти – набор форм и методов, используемых органами власти для реализации своих задач.

Многофункциональность власти определяет необходимость и принципы разделения власти. Принятая во всем мире система разделения власти основывается на выделении трех групп взаимосвязанных и пересекающихся структур: вертикального, горизонтального и функционального разделения.

Вертикальное разделение власти в современной России:

-сельские муниципальные образования и городские округа;

-районные муниципальные образования и города;

-региональный (областной, республиканский, краевой) уровень;

-федеральный уровень.

Два последних уровня определяют государственное управление. Три первых – местное управление. Каждый из властных уровней характеризуется границами, компетенцией (правами и обязанностями), аппаратом власти.

Для муниципального уровня центральной проблемой является границ территории. При определении границы необходимо обеспечить однородность территории (территория, в рамках которой протекает однотипная жизнедеятельность, которую можно регулировать органам местного самоуправления). При этом важно оптимизировать границы с точки зрения оптимальности реализации функций и полномочий власти. С позиции этого требования особое значение имеет проблема определения границ городов, поскольку город – единственное социально-экономическое образование, которое  способно расти территориально. Но увеличение границ городов связано с уменьшением территории сельских муниципальных образований.

Горизонтальное разделение власти – организация власти в рамках одной территории (выполнение совокупности функций в рамках одного уровня вертикального разделения власти). Центральной проблемой горизонтального разделения власти является разделение компетенций по уровням, в частности – определение компетенций на уровень СМУ.

Функциональное разделение власти – разделение власти внутри отдельного уровня в соответствии с горизонтальным разделением. Специализация органов власти на выполнении отдельных полномочий привела к выделению во всем мире трех независимых и самостоятельных в рамках законодательно определенных полномочий ветвей власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной.

Законодательная власть строится путем выборов ее населением «снизу вверх», а ее полномочия убывают «сверху вниз». Исполнительная власть государства строится «сверху вниз». В ней возможна отмена вышестоящими органами решений ниже стоящих. Исполнительные органы МСУ не входят в государственную вертикаль. Статус муниципального служащего отличен от статуса государственного служащего. Взаимоотношения государственных и местных органов, представительных и исполнительных органов СМУ более сложные и многообразные. Эти вопросы будут рассмотрены в дальнейшем. Судебная власть строится по особым принципам (вертикальная соподчиненность, специализация судов и др.).

Функциональное распределение власти требует согласования деятельности трех ветвей власти и государственной власти и МСУ. Согласование властных полномочий реализуется через возможность «вето» представительных органов на решения исполнительных органов, органов власти более высокого уровня вертикальной дифференциации на решения органов более низкого уровня.  Обратное воздействие осуществляется через право опротестовать в судебных органах действий вышестоящих органов относительно интересов местного самоуправления. Государственные органы могут передать органам МСУ отдельные государственные полномочия с соответствующим ресурсным обеспечением.

 

Таким образом, муниципальное управление – весьма значимая и специфическая область управления в стране. Проблемы МСУ – проблемы всего мирового сообщества. От эффективности МСУ зависит уровень жизни и благоустройства населенных пунктов. Она не входит в состав государственного управления, имеет представительную и исполнительную ветви. В силу большой практической значимости МСУ - область науки и управленческая  специальность, по которой готовятся специалисты более чем в ста вузах РФ. Рост значимости организации МСУ в России существенно возросла в связи с вступлением в силу ФЗ №131.

 

 

 

1.2.Общие принципы формирования и организации МСУ. Избирательные системы. Компетенции, права и обязанности МСУ. Общие принципы организации. Контроль деятельности органов самоуправления.

 

Местное самоуправление — самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность граждан по решению вопросов местно­го значения.

Конституционные основы местного самоуправления:

  • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
  • местное самоуправление в пределах своих полномочий самос­тоятельно;
  • население муниципальных образований самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжа­ется муниципальной собственностью;
  • население самостоятельно определяет структуру органов мест­ного самоуправления;
  • границы муниципальных территорий не могут быть изменены без учета мнений жителей данных территорий;
  • местное самоуправление осуществляется гражданами:
    • как непосредственно;
    • так и через выборные и другие органы местного самоуправ­ления.

В соответствии с международными договорами РФ и соответ­ствующими им федеральными законами, законами субъек­тов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Предмет ведения органов местного самоуправления, закрепленный конституционно:

  • управление муниципальной собственностью;
  • установление местных налогов и сборов;
  • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
  • осуществление охраны общественного порядка;
  • иные вопросы местного значения.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов госвласти.

1. Местное самоуправление может осуществляться гражданами:

  • непосредственно;
  • через органы местного самоуправления.

2. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления.

  • муниципальные выборы ~ проводятся в целях избрания депута­тов, членов выборного органа местного самоуправления, вы­борных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании;
  • местный референдум — непосредственное голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам ме­стного самоуправления, результаты которого имеют обязатель­ную силу;
  • голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местно­го самоуправления, выборного должностного лица местного са­моуправления — проводится с целью досрочного лишения пол­номочий указанных лиц. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
  • сход граждан — может проводиться поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 че­ловек для решения вопросов местного значения. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей посе­ления, обладающих избирательным правом и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования;
  • народная правотворческая инициатива — предложение гражда­нами проекта нормативного акта по вопросам местного само­управления. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом пред­ставительного органа муниципального образования и не мо­жет превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;
  • территориальное общественное самоуправление - самоорганиза­ция граждан по месту их жительства на части территории по­ селения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуще­ствляется посредством:
    • проведения собраний и конференций граждан;
    • путем создания органов территориального общественного са­моуправления (например, избрания управдомов, квартальных и т. д.);
    • публичные слушания — могут проводиться для обсуждения про­ектов муниципальных правовых актов по вопросам местного зна­чения с участием жителей муниципального образования по инициативе представительного органа муниципального образо­вания, главы муниципального образования, а также граждан;
    • собрания граждан — могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального обществен­ного самоуправления;
    • опрос граждан — проводится на всей территории муниципаль­ного образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Ре­зультаты опроса носят рекомендательный характер;
    • индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления — направляются гражданами с целью получе­ния ответа на волнующие их вопросы в области местного са­моуправления. Должностные лица местного самоуправления обя­заны дать письменный ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца;
    • иные формы.

Другой путь осуществления гражданами местного самоуправ­ления (наряду с непосредственным) — через органы местного самоуправления и должностных лиц.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

  • представительный орган муниципального образования (напри­мер — городской совет, сельский совет);
  • глава муниципального образования (например, мэр города, глава сельского поселения) — избирается населением или представи­тельным органом;
  • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) — городская администра­ция, исполком и др.;
  • контрольный орган муниципального образования (например, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия); иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными пол­номочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, наименование, полномочия, срок полно­мочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и дея­тельности указанных органов определяются уставом муници­пального образования.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны  предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

1. Муниципальная служба — профессиональная деятельность, кото­рая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

2. Муниципальная должность:

  • должность, предусмотренная уставом муниципального образова­ния в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и от­ветственностью за осуществление этих полномочий;
  • должность в органах местного самоуправления, образуемых в со­ответствии с уставом муниципального образования, с установ­ленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответ­ственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются:
  • на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате.
    • муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица ме­стного самоуправления);
    • замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отноше­нии лиц, избранных в состав указанных органов в результа­те муниципальных выборов;
    • иные муниципальные должности, замещаемые путем заключе­ния трудового договора, — именно их занимают муниципаль­ные служащие.

Муниципальные должности муниципальной службы устанав­ливаются нормативными правовыми актами органов местного само управления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муници­пальной службы для непосредственного обеспечения исполне­ния полномочий лица, замещающего выборную муниципаль­ную должность. Указанные муниципальные должности муни­ципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение муници­пальных должностей муниципальной службы и государствен­ных должностей государственной службы РФ с учетом квали­фикационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

1.3.Теории МСУ. Теория свободной общины, общественное самоуправление, государственное самоуправление, дуализм местного самоуправления.

На эволюцию местного самоуправления безусловное влияние оказывало развитие муниципальной теории. В первой половине ХIХ века начинается процесс формирования теоретических основ учения о местном самоуправлении. В ХIХ веке сформировались несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого правового института, особенности его взаимоотношений с государством.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в  ХIХ веке и основывающиеся на трудах средневековых мыслителей, позволили выразить два  основных подхода к анализу политико-правовой природы местного самоуправления. Эти подходы обобщены в общественной и государственной теориях местного самоуправления. Противоборство сторонников двух противоположных позиций - общественной и государственной природы местного самоуправления - показало обществу, что каждая из них имеет как положительные, так и отрицательные стороны, подтолкнуло к поискам новых решений.

Значительный вклад в разработку теорий местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Именно в рамках нее в 1 половине ХIХ века распространение получила теория свободной общины (теория естественных прав общины). Немецкие ученые первоначально выдвинули ее для обоснования природы и сущности местного общинного самоуправления. Согласно теории свободной общины право общины заведовать своими делами имеет также естественный и неотчуждаемый характер как и права, и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Основополагающие начала местного самоуправления и его организации, которые выдвигала теория естественных прав общины:

ü  избираемость органов местного самоуправления членами общины;

ü  положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

ü  местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

ü  органы местного самоуправления - это органы общин, а не государства;

ü  государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Одновременно с теорией свободной общины в муниципальной науке получила развитие хозяйственная теория местного самоуправления, сущность которой заключается в том, что местное самоуправление ограничивается в ней хозяйственными делами. Сторонники данной теории делали упор не только на признание самоуправляющей общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление в данной теории считается чуждым политике, но имеющем свою особую сферу хозяйственной деятельности. Однако эта теория очень скоро утратила авторитет, что свидетельствовало о том, что хозяйственная деятельность не является главным признаком местного самоуправления.

Особое место в ХIХ веке занимала аналогичная по многим позициям хозяйственной общественная теория местного самоуправления. Сторонники данной позиции противопоставляют местное самоуправление государственному управлению. Эта теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Она выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления.

Наряду с общественной, большим влиянием в ХIХ веке пользовалась государственная теория местного самоуправления. Ее сторонники считали, что концепция негосударственной природы местного самоуправления противоречит сложившимся политико-правовым реалиям современного государства. Согласно данной теории местное самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления, в связи с этим все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть.

В настоящее время можно выделить 2 теории, по-разному трактующие сущность местного самоуправления - теорию дуализма местного самоуправления и теорию социального обслуживания муниципалитета.

Возникновение теории дуализма местного самоуправления связано с постоянным поиском компромисса между сторонниками государственной и общественной теорий местного самоуправления. Согласно ей муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. В этой теории находит свое отражение двойственный характер муниципальной деятельности - самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне.

В теории социального обслуживания муниципалитета делается упор на осуществление муниципалитетом одной из своих задач - предоставление условий своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности эта теория называет благосостояние жителей коммуны.

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличающиеся от дел общегосударственных. Функции местного самоуправления отражают на только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образца, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия. Большинство современных ученых-правоведов трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. В нынешних теориях и практике управления стремятся синтезировать все то лучшее, что открывала каждая из сформировавшихся ранее теорий местного самоуправления.

 

1.4.Организация (устройство) МСУ. Континентальный (французский) тип, англосаксонский тип. Организация МСУ Великобритании, США, Франции, Германии.

Выделяют два основных типа устройства самоуправления: французский (континентальный), применяемый во Франции, Голландии, Испании, Португалии, и англосаксонский (США, Великобритания, Канада, Австралия). На их основе сформированы промежуточные  (смешанные) системы самоуправления (Германия, Италия, Япония).

Общие черты всех систем состоят в наличии собственной компетенцией, включающей 4 вида дел:

-финансово-экономические полномочия (самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, регулирование хозяйственной деятельности, местное планирование);

-коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, санитария и др.;

-отдельные вопросы социальной сферы (строительство социального жилья, школ, больниц);

-установление и обеспечение правил поведения в общественных местах, местная полиция.

Системы различаются происхождением полномочий и отношением с государственными органами власти.

Англосаксонский тип. Местное самоуправление – осуществление публичной власти на местном уровне. Местные органы с позиции законодательных органов государства существуют и самостоятельны постольку, поскольку центральное правительство чисто технически не способно решить  местные вопросы, осуществлять управление на уровне низших административно-территориальных единиц. Местные органы выступают «агентами» центрального аппарата, оказывающими услуги населения в соответствии с  государственными стандартами.

Принципы организации власти при англосаксонском типе организации МСУ:

-«принцип позитивного регулирования». Полномочия МСУ установлены путем подробного перечисления государственными структурами отводимых им прав и обязанностей и их нормирования законами. Отклонения от этого перечня – противозаконные действия;

-система местных органов не унифицирована, т.е. может быть представлена тем вариантом, который наиболее соответствует специфике определенного объекта МСУ. Наиболее четко разграничены компетенции для городской и сельской местности;

-отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов  вышестоящим, представительные органы автономны в пределах предоставленных им полномочий. Отсутствуют уполномоченные центрального правительства на местах, опекающие органы МСУ;

-контроль за деятельностью МСУ осуществляется косвенным образом через суд и центральные министерства.

Континентальный тип.

Принципы организации власти при континентальном (французском) типе организации МСУ:

-«принцип негативного регулирования» - местные власти вправе осуществлять то, что не запрещено законом, т.е. сфера деятельности органов МСУ определяется «свободным пространством», не занятым государственными органами;

-унифицированная система органов МСУ – городские и сельские населенные пункты пользуются правами муниципалитетов, имеют одинаковую структуру органов управления и одинаковые права;

-сочетание прямого государственного управления (до 1982 года оно было преобладающим) и местного самоуправления. Это проявляется в наличии на местах государственных уполномоченных (комиссаров), допускается контроль решений органов МСУ государственными органами;

-допускается на ряде уровней управления отсутствие представительных органов власти;

-разнообразные формы прямого и косвенного контроля по широкому кругу вопросов.

Организация СМУ в рамках одного типа различается в разных странах. Поэтому далее рассматриваются специфические особенности ряда стран, опыт которых может представить интерес для совершенствования МСУ в России.

 

США. Система властей (административно-территориального деления) США представлена на рис.1

Графства. Количество  графств в штате колеблется от нуля (Коннектикут, Род-Айленд) до 254 в штате Техас. Население и территория также весьма различны (население от 10-15 тыс. человек до 7 млн). Основные вопросы компетенции графств:

-руководство сбором налогов;

-составление и исполнение бюджета;

-местное законодательство;

-эмиссия ценных бумаг;

-организация выборов;

-назначение руководителей (в некоторых графствах).

Округа. Отмирающий элемент МСУ. В условиях урбанизации округа, которые объединяли сельские поселения, начали сливаться с городскими администрациями.

Район (township) имеет место в 21 штате Среднего запада, преимущественно в сельской местности. Районы объединяют в пределах территории поселения, не имеющие статус муниципалитета. Органы власти районного уровня с ростом урбанизации также сливаются с городским муниципалитетом или превращаются в корпорацию муниципалитетов.

Муниципалитеты. Имеют компетенции, установленные  собственным уставом, или закрепленные решением законодательного органа штата. Малонаселенные муниципалитеты – деревни и поселки, многонаселенные – города.

Особые участки (специальные округа) – административные органы, создаваемые штатом для решения отдельных (особых) проблем (водоснабжение, ирригация, электроснабжение, охрана почв и др.). Границы специальных округов не связаны с административно-территориальным делением штата. Орган управления  (3-7 человек) частично назначается властями штата, частично избирается населением.

 

 

Рис 1. Административно-территориальное деление  США

 

Основные функции муниципальных органов власти в США определяются их ролью «предпринимателя особого рода», цель которого состоит в обеспечении благоприятных условий жизни населения и социального развития территории:

-жилье, школы, общественный транспорт, зоны отдыха и т.п.;

-полиция, пожарная служба, охрана окружающей среды, работа коммунальных служб и городского хозяйства;

-земельные вопросы, охрана исторических памятников;

-регистрация транспортных средств, лицензирование торговли;

-социальные вопросы (помощь бедным, безработным и престарелым, образование, здравоохранение);

-экономическое развитие, планирование развития территории и др.

Выделяются 5 типов организации местного самоуправления в США («слабый мэр / совет», «сильный мэр / совет», «совет /менеджер», комиссионная организация, городское собрание). Две последних формы организации городского самоуправления в настоящее время встречаются в «чистом» виде редко, поэтому рассмотрим три основные формы. Обратим внимание на то, что термины «слабый» или «сильный» мэр связаны не с квалификацией и качеством работы конкретных лиц, а с системой наделения мэра меньшими или большими функциями.

«Слабый мэр / совет» (рис. 2) характеризуется тем, что создается многочисленный совет муниципалитета, выполняющий часть административных функций (избрание мэра из числа членов совета, разработку бюджета, назначение ведущих должностных лиц МСУ и др.) и действующих как бы параллельно администрации. Внутри совета создаются комитеты, выполняющие функции исполнительной власти. Руководители – выборные лица. Мэр руководит администрацией, может обладать правом «вето» относительно некоторых вопросов, вносит предложения относительно увольнения и приема работников, но эти предложения рассматривает и решает совет.

 

 

Достоинства: представительный орган, выражая интересы населения, имеет широкие права. Недостатки: распыление властных полномочий и ответственности, отсутствие единого и последовательного руководства в связи с постоянными изменениями структуры сил в совете, не формируются условия для роста профессионализма в управлении в связи с формированием неформальных отношений, преобладанием политических интересов.

«Сильный мэр / совет» (рис. 3) сформировалась как реакция на недостатки системы «слабого» мэра. Отличительный признак – сосредоточение всей исполнительной власти в одних руках (мэра). Устраняется распыление административной ответственности. Мэр избирается населением и не входит в состав совета. Поэтому получает право «вето» относительно решений совета, право принимать и увольнять должностных лиц и работников администрации. Городской совет сосредотачивается на выполнении законодательных функций. Его состав уменьшается, структура упрощается. Городской совет сохраняет право преодоления права «вето», наложенного мэром (2/3 голосов членов совета).

Достоинства: обеспечивает единое политическое и административное руководство муниципалитетом, единоличная ответственность за развитие территории. Недостатки: одновременное выполнение одним лицом политических и административных функций. Как правило, на выборах побеждает политик, но не хозяйственный деятель. Отсюда опасность непрофессионализма мэра как руководителя администрации. Реакцией на этот недостаток является право мэра ряда крупных городов назначить (нанять) менеджера профессионала. Мэр в этом случае сохраняет за собой функции руководства стратегическим развитием, передавая менеджеру решение текущих вопросов.

«Совет-менеджер» (рис. 4) – наиболее популярная форма управления городом. Она аналогична управлению корпорацией. Избиратели – акционеры, совет – совет директоров, мэр – генеральный директор. Совет исполняет все функции представительного органа, нанимает управляющего (главу администрации) и может его уволить. Менеджер осуществляет всю исполнительную власть: руководит администрацией, осуществляет прием и увольнение работников администрации, готовит проект бюджета города.

Достоинства: городом (городским хозяйством) руководит профессионал, не политик. Политический контроль сохраняет совет. Недостатки: менеджер не несет ответственности перед избирателями, эффективное политическое руководство отсутствует. Менеджер может быть приглашен из другого города, поэтому возникает возможность появления недостатка «чужака-карьериста».

 

 

 

Итак, особенности системы самоуправления в США – значительная самостоятельность местных органов власти; многообразие возможных форм систем органов власти, право выбора которых предоставляется населению, сбалансированность системы разделения властей.

 

 

 

 

Франция. Франция – унитарное государство. Система административно территориального деления (система властей) Франции, сформированная после реформы 1982 года приведена на рис. 5.

 

Как уже отмечалось, тип самоуправления – государственное самоуправление. Государство передает значительные властные полномочия на местах государственным служащим, поставленным во главе административно-территориальных образований (округов, к числу которых относятся регионы, департаменты, коммуны). Округа являются частью государства и потому не являются юридическими лицами. Возглавляет округ – префект, назначаемый и отзываемый только Президентом республики. Префект получает от президента прямые указания по управлению, от исполнения которых он не может уклониться. Таким образом, общенациональные задачи решают центральные органы, а согласование местных и государственных интересов решают государственные органы на местах.

В административных округах образованы и местные органы власти, но властными полномочиями они не обладают. Таким образом, каждая территория является административным округом, возглавляемым префектом, и территориальным самоуправляемым сообществом, возглавляемым собственными выборными органами. Особенность самоуправления во Франции еще и в том, что нет дифференциации на местные и государственные дела, функции государственные и функции МСУ совмещены в одном органе.

 

 

Органы МСУ имеет право вмешиваться в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов в двух случаях: в целях поддержки финансово несостоятельных предприятий и в целях стимулирования развития отдельных предприятий в соответствии с государственным планом развития. Коммуны, департаменты, регионы могут иметь долевую собственность в капиталах компаний, представляющих общественный интерес, выступать гарантом займов. Но органам МСУ запрещено конкурировать с частными предпринимателями, если это не вызвано интересами жизни и здоровья граждан (санатории, прачечные, бассейны и т.п.).

Коммуна – основное образование МСУ Франции. Она характеризуется исторически сложившимися границами (естественными границами сообщества), определенным населением и названием. Всего во Франции 36700 коммун, из их числа 5300 – городских коммун в которых проживает ¾ всего населения страны (территория – 16%). Изменение территории и названия возможно только на основе специального декрета Правительства.

Принцип организации  самоуправления коммуны представлен на рис.6.

6.

 

 

Муниципальный совет по вопросам своей компетенции принимает решения, а по делам коммуны в целом – рекомендации. Мэр, избираемый из состава муниципальных советников, является основным органом власти коммуны (главой совета) и главой ее исполнительной власти. Компетенции мэра делятся на две части:

-компетенции мэра как главы совета (финансовые полномочия, полномочия по охране общественного порядка, подготовка и исполнение решений совета, отчетность перед префектом):;

-мэр как глава исполнительной власти («полицейские полномочия», т.е. обеспечение безопасности и общественного благополучия, функции главы коммунального персонала, вопросы землепользования).

В качестве части государственной власти коммуна представляет собой округ. В отличие от департаментов и регионов функции префекта исполняет мэр. Он подчинен в этой своей функции вышестоящим префектам.

 

Германия. Система МСУ сформировалась после второй мировой войны и носит отпечаток систем управления, сложившихся в зонах оккупации (США, Великобритания, Франция). Для России опыт Германии интересен по следующим причинам:

-исторические связи дореволюционной России и Германии, определенное влияние «германских порядков» на государственное устройство России;

-Германией доказана возможность коренной перестройки МСУ на основе моделей других стран, причем возможность совмещения принципиально различных моделей МСУ.

Система властей Германии представлена на рис. 7. Общины функционируют на уровне населенных мест. Районные общины (как правило - общины городов) выполняют те же функции, что и сельские общины. Но к ним добавляются специфически городские полномочия (представление коммунальных услуг, содержание автодорог и др.).

 

 

 

Законодательство Германии построено по принципу «слабый центр – сильные земли». Значительное количество полномочий (исключая налоговые) передается в общины. Причем перечень этих полномочий может быть различным для отдельных земель.

Конституционно-правовые гарантии МСУ представлены в виде:

- институциональных гарантий (неприкосновенность МСУ как общественного института), при наличии права роспуска отдельных общин ради государственных интересов. В соответствии с институциональными правами общины имеют право распоряжаться своими функциями и создавать соответствующие службы без указаний со стороны федерального и земельного правительств;

-гарантий в сфере финансовых отношений (закрепление за каждым уровнем самоуправления своих налогов). Германская система МСУ имеет низкий уровень местного налогообложения. Общины имеют право взимать налоги только в случаях недостаточности прочих статей доходов. Округа полностью финансируются за счет земель. Значительная часть доходов МСУ приходится на дотации из государственного (или земельного) бюджета;

- судебно-правовых гарантий правозащиты (право обжаловать в судебные инстанции решений вышестоящих органов власти, если они не соответствуют конституции).

Устройство МСУ Германии. В германии сложились четыре формы устройства общинного самоуправления, имеющие общие признаки:

-однопалатный представительный орган;

-исполнительный орган подчиняется совету;

-члены совета не являются штатными работниками и не связаны наказами избирателей;

-глава местного самоуправления избирается советом.

1-ая форма - «Положение о магистрате»;

2-ая форма - «Положение о бургомистре».

 

 

 

Структуры этих схем одинаковы (рис. 8). Различие состоит в функциях бургомистра и магистрата. В первой форме бургомистр является председателем совета. В его функции входят подготовка и исполнение решений совета, решение текущих хозяйственных и организационных вопросов, общее руководство и контроль  деятельности магистрата. По отношению к членам магистрата бургомистр не обладает директивными полномочиями. Бургомистр и его замы исполняют свои обязанности на общественных началах. При этом бургомистр не имеет права менять функции своих заместителей.

При  второй форме права бургомистра существенно расширены. Он является  председателем совета со следующими полномочиями: подготовка и исполнение решений совета и его комитетов, текущее управление, реализация государственных полномочий, опротестование решений совета. Исполнительный орган (управа) формирует проекты бюджета, осуществляет финансовое планирование, решает вопросы застройки городов, осуществляет прием и увольнение работников.

3-я форма – «Северогерманское положение о совете» (рис. 9). Совет располагает обширными полномочиями, в т.ч. правом отменять решения исполнительного органа по текущим вопросам. Бургомистр действует на общественных началах, но является главой совета и главой самоуправления. Исполнительную власть возглавляет «голова», избираемый на 8 лет. Недостаток этой формы – наличие двух должностных лиц, функции которых пересекаются (бургомистр как глава самоуправления и голова). Голова имеет меньшие полномочия, чем бургомистр, но работает на штатной должности и руководит всей текущей деятельностью. Развитием этой системы является попытка объединить эти должности путем избрания бургомистра, работающего на постоянной основе.

 

 

«Южно-германское положение о совете» предусматривает прямые выборы и совета (на 5 лет) и бургомистра (6-8 лет), который является главой самоуправления и главой совета. Соответственно, функции  бургомистра делятся на функции, исполняемые им как главой самоуправления (решение текущих вопросов; реализация полномочий государства, делегированных общине государством; бюджетные и кадровые вопросы) и функции бургомистра как главы совета (право самостоятельного принятия решений в неотложных случаях, право опротестования решений совета).

Отношения между государством и самоуправляющимися сообществами Германии регулируются нормативно-правовыми актами, в соответствии с которыми вмешательство государства в функции МСУ не допускается. Но государство очень четко установило перечень полномочий МСУ и определило правила по надзору за его деятельностью. Надзор осуществляется органами МВД (правовой надзор – контроль законности принимаемых решений) и надзор со стороны земель за выполнением полномочий отдельного вида. Земли, в частности, имеют право принятия окончательных решений по вопросам местной политики, численности аппарата, направления в исполнительные органы государственных чиновников.

 

 

1.5.История развития МСУ в России. Общие закономерности. Земства и самоуправление. Реформы 1802-1914 годов. Реформы советского периода. Особенности реформирования в постсоветский период.

 

 

 

Тема 2. Современная система МСУ в России (ФЗ №131)

 

2.1.Основные направления организации реформы. Принципы организации МСУ. Основные положения законодательства о местном самоуправлении.

 

Сложность управления муниципальными образованиями состоит в необходимости соединения функциональных подсистем (финансовой, кадровой, информационной) и отраслевых подсистем (здравоохранения, транспорта, водоснабжения и др.). Каждая из этих подсистем имеет свои цели, требует определенных ресурсов и определенным образом влияет на общую цель МСУ, состоящую в повышении качества жизни населения через социально-экономическое развитие территории. Необходимо также учитывать многоаспектное взаимодействие МСУ с населением, бизнесом и государственной властью. И, наконец, МСУ должно не только решать текущие задачи местного сообщества, но и обеспечивать стратегию развития.

Перечисленные проблемы совершенствования МСУ в современных условиях стали более значимыми. Необходимость реформы местного самоуправления, начатой принятием ФЗ 131, определяется следующими причинами:

  • Необходимостью повышения расходов МСУ на социальное развитие территорий в связи с ростом требований населения к качеству жизни. Количество услуг, которые могут и должны оказывать местные власти населению, растет. При этом в России сложилась значительная дифференциация доходов МО, зависящая от территории (город – село, богатые природными ископаемыми районы и бедные районы). Для сельских МО характерным стало существенное снижение собственных доходов в связи с развалом мелких промышленных и сельскохозяйственных предприятий;
  • Ухудшилась демографическая ситуация, особенно в сельских районах. Существенно возросла дифференциация населения по доходам при одновременном росте числа социально незащищенного населения, прежде всего – пенсионеров. Этот процесс должен найти свое отражение в целях и полномочиях МСУ.
  • Необходимость приближения органов МСУ к населению с целью повышения их ответственности за качество жизни населения, повышения социально-экономической активности населения и эффективности использования ресурсов МСУ. Значимость этого фактора в РФ возросла в связи с растущей бюрократизацией управления, сохранением оторванности органов управления от населения;
  • Необходимость четкого разграничения полномочий, исключение дублирования функций как государственных органов и органов местного самоуправления, так и отдельных органов МСУ;
  • Необходимость более четкой регламентации государственными органами полномочий органов МСУ и обеспечения их необходимыми ресурсами, обеспечения экономической основы МСУ путем:

- закрепления за МО доходных источников на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно);

- изменения способа распределения дотаций (переход к их определению на основе выравнивания бюджетных доходов на одного жителя);

- перераспределение государственной и муниципальной собственности между различными уровнями управления, передача на уровень МСУ той собственности, которая необходима им для выполнения своих полномочий;

  • Целесообразность унификации моделей МСУ с целью приближения его к населению и дебюрократизации.

Реформа МСУ, определенная ФЗ-131 и развитая далее в определенных изменениях бюджетного и налогового кодексов РФ, основана на совокупности принципов местного самоуправления, сформировавшихся и развитых мировой и отечественной наукой и практикой. Классификация этих принципов приведена в табл. 1.

Таблица 1.

Классификация принципов местного самоуправления

Универсальные принципы

Принципы, обеспечивающие внутреннюю организацию МСУ

Принципы, обеспечивающие взаимодействие МСУ с органами государственной власти

1.Верховенство Конституции РФ и федеральных законов

2.Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

3.Законность

4.Гласность и учет общественного мнения

5.Демократизм

1.Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

2. Приоритетность представительных органов власти в системе местного самоуправления

3.Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением

4.Обязательность наличия выборных органов МСУ в муниципальном образовании

5.Неподчиненность одного МО другому

6.Межмуниципальное сотрудничество

1.Гарантированность и поддержка государством МСУ

2.Обеспечение государством минимальных местных бюджетов

3.Сотрудничество государственных органов и МСУ в обеспечении жизнедеятельности населения

4.Гарантированность государством минимальных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения

 

Основные отличия организуемой системе местного самоуправления по сравнению с действовавшей ранее:

1.Муниципальные образования создаются на всей территории РФ. В стране не должно остаться территорий вне муниципальных образований.

2.Создаются три типа МО (поселение, муниципальный район, городской округ), образующие двухуровневое местное самоуправление (верхний уровень – муниципальные районы, нижний – поселения).  Законодательство четко определяет принципы формирования МО. Определенные территории, входящие в состав районных МО не входят в состав поселенческих МО (межселенные территории). Процедура изменения границ МО определена в законе.

3.В пределах установленных полномочий МО независимы (нижний уровень не подчинен верхнему, все Мо не подчинены в рамках своей компетенции государственным органам власти).

4.По МО каждого типа установлены вопросы местного значения. Определены функции государственных органов по вопросам местного самоуправления и условия передачи органам МСУ отдельных государственных полномочий.

5.Жестко регламентирована структура органов МСУ, но допускаются различные способы их формирования. Установлены формы ответственности органов и должностных лиц МСУ.

 

2.2. Правовая основа местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти (федеральных и региональных) в МСУ. Порядок передачи государственных полномочий органам МСУ

Правовую основу местного самоуправления составляют:

  1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. Они имеют приоритетное значение, т.е. если  международным договором РФ предусмотрены иные правила, чем Законом РФ, то применяются международные нормы. Среди  норм международного права в системе МСУ центральное место занимает Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная РФ в апреле 1998 года. Никакие положения государственного (федерального и регионального) не должны ей противоречить.

Хартия под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов МСУ регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими в рамках закона, действуя под свою ответственность и в интересах местного населения. Основными принципами и гарантиями МСУ провозглашены:

-признание МСУ в государственном законодательстве;

-сочетание форм представительной и непосредственной демократии  в системе МСУ;

-субсидиарность решения вопросов местного значения;

-самостоятельность МСУ в пределах его компетенции;

-подзаконный характер деятельности органов МСУ;

-стабильность территориальной структуры МСУ;

-право на финансовое обеспечение самостоятельной муниципальной деятельности в соответствии с ее компетенцией;

-недопустимость произвольного вмешательства государства в дела МСУ;

-право на судебную защиту прав МСУ.

  1. Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты РФ. Конституция РФ признает МСУ как одну из основ конституционного строя страны, т.е. как определенный институт, не обладающий свойствам и функциями государственной власти. При этом сохраняются обязанности государства по укреплению этой формы народовластия.

Обособленность МСУ от государства определяется тем, что задачи МСУ не имеет четко выраженного политического содержания, сводятся, в основном к обеспечению нормальной повседневной жизни населения. В Конституции закрепляется:

- признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;

- самостоятельность управления муниципальной собственностью;

-самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов и местных налогов и др. условия обеспечения самостоятельности МСУ.

Наряду с правом самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения на территории в Конституции и Федеральных законах в полном соответствии с Хартией определен подзаконный характер деятельности МСУ. Так в ст. 5 ФЗ-131 к основным полномочиям федеральных органов в сфере МСУ отнесены:

-определение общих принципов МСУ;

-правовое регулирование по предметам ведения РФ и совместного ведения полномочий, прав и ответственности государственных органов и полномочных лиц государства относительно вопросов МСУ;

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов МСУ и должностных лиц МСУ по решению вопросов МСУ и др.

  1. Уставы (конституции) субъектов РФ. Статьей 6 закона 2003 года определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ:

-определение общих принципов организации МСУ в субъекте РФ в соответствии с полномочиями, представленными этим законом;

-правовое регулирование по предметам ведения субъекта РФ и совместного ведения полномочий, прав и ответственности региональных органов и государственных служащих относительно вопросов МСУ;

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов МСУ и должностных лиц МСУ по решению вопросов МСУ, которыми они наделены в соответствии с законами субъектов РФ и др.

  1. Уставы муниципальных образований. Решения, принимаемые на сходах, референдумах и иные муниципальные правовые акты. Муниципальный нормативно-правовой акт это решение по вопросам местного значения или по вопросам государственного ведения, переданным на муниципальный уровень, устанавливающее или изменяющее общеобязательные правила или  имеющее индивидуальный характер. Нормативно-правовой акт должен обладать  следующими признаками:

-принятие населением МО непосредственно, органом или должностным лицом  МСУ;

-документальное оформление;

-быть обязательным для исполнения на территории МО.

Главным нормативно-правовым актом муниципального образования является его Устав. Он регламентирует деятельность населения и органов МСУ по решению вопросов местного значения. В соответствии с законом 2003 года Устав МО принимается представительным органом МСУ, а в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек – сходом граждан.

Таким образом, правовую основу МСУ составляет значительное количество взаимосвязанных международных, федеральных, региональных и местных нормативных актов, знание которых необходимо не только муниципальным служащим, но и всем гражданам.

 

В приведенную ниже таблицу следует внести основные полномочия государственных (федеральных и региональных) органов власти и органов МСУ в области местного самоуправления в соответствии с ФЗ-131, выделить области их пересечения (предметы совместного ведения), проанализировать результаты.

Таблица .

Полномочия государственных и местных органов власти в области МСУ

Полномочия федеральных органов власти (ст. 5 ФЗ)

Полномочия региональных органов власти (ст. 6 ФЗ)

Полномочия органов МСУ (ст. 17 ФЗ)

Исключительные и пересекающиеся полномочия

1…..

2….

  1. …….
  2. ………..

1……..

2…..

1……

2…….

 

 

2.3.Принципы территориальной организации МСУ (ст. 10-13 ФЗ). Территории, установление и изменение границ.

Вопросы определения границ муниципальных образований имеют принципиальное значение в системе МСУ, поскольку определяют территории, на которые распространяются их полномочия. Все муниципальные образования имеют четкие географические границы, утвержденные органами власти субъекта Федерации. Аналогичная система существует в США; в Великобритании границы всех МО определены Правительством. Деление территории субъекта Федерации на территории МО происходит в целях обеспечения эффективного управления.

В субъектах РФ муниципально-территориальное деление опирается на административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление есть разделение территории субъекта федерации на составные части (административно-территориальные образования) в целях осуществления эффективного государственного управления. До 2006 года (ввода в действие ФЗ-131) в РФ (в региональных законах) существовали три типа соотношений административно-территориального муниципально-территориального деления. Первый тип - их полное совпадение. Изменить муниципальное устройство территории в этом случае без изменения административного устройства – нельзя. Второй тип – региональный закон предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Границы муниципальных образований не могут выходить за пределы границ территории района, внутри границ районов изменения муниципально-территориального деления могут происходить без изменений административно-территориальных изменений. Третий тип – четкое разделение между административно-территориальным делением субъекта федерации и муниципально-территориальным делением. При такой модели изменение границ и территорий муниципальных образований не влечет изменения административно-территориального устройства субъекта федерации.

В соответствии с законом 2003 года в РФ введена двухзвенная система территориальной организации МСУ. Территория субъекта федерации разграничивается между муниципальными районами, территории муниципальных районов – между поселенческими МО. Внутри муниципальных районов могут выделять межселенные территории (территории с очень низкой плотностью населения). Межселенные территории (см. рис) входят в состав муниципальных районов, но не входят в состав МО поселенческого типа.

Первое (нижнее) звено – муниципальные образования поселенческого типа и городские округа.

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные органы. Территории поселений включают территории населенных пунктов и территории, исторически используемые населением для обеспечения жизнедеятельности.

 

 

В состав территории сельского поселения (поселенческого МО) могут входить один или несколько населенных пунктов с численностью населения, как правило,  более 1000 человек. Законом субъекта федерации с учетом плотности населения и доступности территории статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения, меньшей 1000 человек. На территории с высокой плотностью населения (в три и более раз более высокой, чем средняя по РФ) численность проживающих в поселении более 3000 человек. Для любых территорий снижение численности населения образованных МО более чем в два раза является основанием для пересмотра границ МО. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек, находящиеся в труднодоступных местах или отдаленные от более крупных населенных пунктов, в состав сельских  поселений не входят. Это межселенная территория, на которой функции жизнеобеспечения населения обеспечивают органы МСУ района.

Границы сельского поселения, в состав которого входят несколько населенных пунктов, устанавливаются по принципу территориальной доступности центра МО для любого населенного пункта. Установлено, что расстояние между центром МО и поселениями (туда и обратно) должно быть доступно пешеходу в течение одного рабочего дня. Но это правило может не применяться для труднодоступных и малонаселенных территорий. Отнесение определенной территории к категории малонаселенной или территории с высокой плотностью населения осуществляется субъектом РФ и пересматривается не чаще одного раза в 5 лет

Городские округа образуются в составе одного города или одного поселка. Территория городского округа включает территорию населенного пункта и территории, утвержденной в составе генерального плана развития городского поселения, как территория развития его инфраструктуры. В состав этой территории могут включаться сельские поселения, не имеющие статуса муниципального образования. Территория городского округа не входит в территорию сельского поселения и муниципального района.

Статус городского округа присваивается поселению законом субъекта федерации при условии наличия в населенном пункте инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законом полномочий МСУ и переданных государственных полномочий.

Муниципальные объединения второго уровня – муниципальные районы. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, для осуществления на территории отдельных государственных полномочий. Территория муниципального района устанавливается с учетом доступности его центра для каждого поселения соответствующим транспортом в течение рабочего дня (туда и обратно).

Изменение границ МО осуществляется по инициативе населения (реализуется путем решения референдума), на основе решения органов МСУ или органов государственной власти субъектов РФ. Законом установлен четкий порядок инициирования, принятия решения  и утверждения новых границ (ст. 12). Изменение границ осуществляется законом субъекта РФ. При этом изменение границ муниципальных районов, влекущее изменение границ отдельных поселенческих МО, осуществляется только с согласия населения и учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Преобразование МО (ст. 13) (объединение, разделение МО, присвоение статуса городского округа) осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, государственных (федеральных и региональных) органов власти.

Изменение границ и преобразование МО не должно проводиться в период избирательной компании по выборам органа МСУ.

 

2.4.Функции МСУ: вопросы местного значения (ст. 14 -18 ФЗ).  Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Компетенция и полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения.

Решением вопросов местного значения занимаются хозяйствующие субъекты, население (территориального общественного самоуправления), органы и должностные лица МСУ, государственные (федеральные и региональные) органы власти. Далее мы рассмотрим вопросы местного значения, которые находятся в компетенции органов МСУ.

Понятие компетенция имеет два значения: круг вопросов, в которых лицо (лица) обладают познаниями, и круг полномочий (прав и обязанностей отдельного лица или органа) ведать чем-либо. В системе права компетенция – совокупность установленных правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) органов и лиц, осуществляющих управленческие функции. Следует различать понятия «компетенция местного самоуправления», «компетенция органа МСУ», «компетенция должностного лица органа МСУ».

Компетенция включает четыре элемента: предметы ведения, цели, властные полномочия и ответственность. Цели органов МСУ в соответствии с конституцией РФ состоят в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности и прав граждан территории по ее управлению. Далее рассматриваются предметы ведения и полномочия поселенческих и районных муниципальных образований. Разделений предметов ведения (вопросов местного значения) между двумя уровнями органов МСУ в законе 2003 года произведено впервые.

Вопросы местного значения поселений и муниципальных районов определены в ст. 14-15 ФЗ-131. Их перечень, который может быть изменен только путем внесения дополнений изменений  ФЗ-131. целесообразно разделить на три группы. Первая включает вопросы, решение которых требует выделения специальных средств бюджета. К ним относятся : организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов  и других транспортных сооружений за исключением транспортных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан поселения жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация вывоза мусора  и др. Вторая группа – вопросы управления финансовыми и материальными ресурсами поселений. Это формирование, утверждение, исполнение и контроль исполнения бюджетов; установление, и регулирование местных налогов; владение пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. Третья группа – содействие (создание условий) населению и бизнесу в обеспечении жизнедеятельности (создание условий для предоставления транспортных услуг, библиотечного обслуживания, условий для массового отдыха жителей поселения и т.п.). Эти функции, как правило, требуют определенных финансовых расходов.

Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, во-первых, если они не исключены из их компетенции федеральными и региональными законами, во-вторых,  если орган местного самоуправления имеет собственные (исключая дотации и субвенции) материальные ресурсы для их решения. Органы МСУ района обладают полномочиями по решению перечисленных в ст. 15 вопросов на межселенных территориях.

Полномочия органов МСУ по решению вопросов, отнесенных к их компетенции (предметам ведения), определены статьей 17 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ -131).  Основные из них:

-принятие устава и иных нормативно-правовых актов МО;

-создание муниципальных предприятий, финансирование муниципальных учреждений, размещение муниципального заказа;

-установление тарифов на услуги муниципальных предприятий, если иное не предусмотрено федеральными законами;

-организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, референдумов и др. мероприятий по реализации общественного самоуправления;

-разработка и организация выполнения планов и программ социально-экономического развития территорий, сбора статистических данных и др.

Органы МСУ поселений и городских округов вправе принимать решения о  привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально-значимых для поселения (округа) работ, не требующих специальной подготовки.

Финансовые обязательства, органов МСУ, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут исполняться только за счет собственных средств местных бюджетов, если на их исполнение не выделены средства из федерального или регионального бюджетов.

 

2.5. Функции МСУ: вопросы государственного значения (ст. 19-21 ФЗ). Порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Реализация государственных полномочий и контроль реализации.

Законами РФ и субъектов  федерации муниципальным образованиям могут быть передано право и представлены необходимые ресурсы для решения определенных государственных вопросов. Наделение органов МСУ государственными полномочиями не должно противоречить ФЗ-131. Порядок наделения органов МСУ государственными полномочиями поясняется рисунком.

 

2.6. Формы непосредственного осуществления населением МСУ (ст. 22-26 ФЗ). Местный референдум, муниципальные выборы. Отзыв должностных лиц и депутатов. Правотворческая инициатива граждан.  САМОСТОЯТЕЛЬНО

2.7.Территориальное общественное самоуправление (ст. 27-33 ФЗ).   САМОСТОЯТЕЛЬНО

 

 

 

 

 

Тема 3. Организация местного самоуправления в России (ФЗ №131)

3.1.Органы местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования (ст.34-36, 40-41 ФЗ).

Структура органов МСУ:

-представительный орган МСУ;

-глава МО;

-местная администрация;

-контрольный орган МО;

-выборные должностные лица МСУ, предусмотренные уставом МО.

Первые три органа являются обязательными. В поселенческих МО допустимо совмещение должностей главы МО, руководителя администрации и председателя представительного органа МО. Порядок формирования, полномочия и иные вопросы деятельности органов МСУ определяются его уставом. Изменения структуры органов управления МО осуществляется только путем внесения соответствующих изменений в устав МО. Эти изменения вступают в силу не ранее, чем с момента истечения полномочий представительного органа МО.

При организации органов управления вновь образованных МО их структура и полномочия определяются на местном референдуме.

Финансирование расходов на содержание органов МСУ осуществляется только за счет собственных доходов МО соответствующего уровня.

Представительный орган состоит из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Если численность избирателей поселенческого МО менее 100 человек, то представительный орган не формируется, а его функции исполняет сход. Представительный орган может исполнять свои функции, если избрано не менее 2/3 установленной численности депутатов.

Представительный орган районного МО может формироваться двумя способами. Первый. Представительный орган может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава по 4увтанавленной норме представительства. Порядок такого формирования представительного органа определен п.5 статьи 35 ФЗ 131, в Рязанской области он не используется.  Второй. Представительный орган МСУ избирается на муниципальных выборах путем всеобщего тайного голосования. Минимальная численность депутатов представительного органа поселения определена п.7 ст. 35 ФЗ 131 в зависимости от численности населения. Минимальная численность представительного органа районного МО – 15 человек.

Представительный орган любого МО обладает правом юридического лица. Компетенция представительного органа:

-принятие и изменения устава МО;

-утверждение местного бюджета и отчета о его выполнении. Представительный орган не распоряжается средствами муниципального бюджета за исключением строки, в которой определяются средства, выделяемы на его содержание;

-налоговая политика МО;

-планирование развития МО;

-утверждение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью МО, в т.ч. правил организации новых МУП;

-контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Нормативные акты по вопросам формирования и использования бюджетов МО вносятся на рассмотрение представительного органа только по инициативе местной организации или главы МО. Глава МО, являющийся главой местной администрации может отклонить  нормативный акт с мотивированным заключением. В этом случае он возвращается в представительный орган, где дорабатывается и вновь направляется главе МО. Если нормативный акт отклоняется вновь, то представительный орган может принять его не менее чем 2/3 голосов установленной численности представительного органа. Это решение обязывает главу МО подписать нормативный акт.

Права депутата представительного органа МСУ:

-внутриорганизационные, в т.ч. право быть избранным в представительном органе и его комиссиях; право работать в представительном органе на постоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе – не более 10% от установленной численности депутатов;

-работа в избирательном округе, в т.ч. право вести прием избирателей, проводить собрания, право безотлагательного приема должностными лицами;

-контрольные, в т.ч. право участвовать при рассмотрении органов МСУ любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, право по поручению представительного органа осуществлять контроль  исполнения принятых им решений, право направлять депутатские запросы и принимать участие в их обсуждении.

Законодательство РФ представляет депутатам значительные гарантии депутатской деятельности: особые условия привлечения к уголовной ответственности, сохранение общего и непрерывного стажа, представление прежнего места работы по истечении срока полномочий, освобождение от выполнения служебных обязанностей по основному месту работы на время исполнения депутатских обязанностей, социально-экономическое обеспечение при досрочном окончании полномочий.

К сожалению, обязанности депутатов прописаны менее четко. К ним относятся: обязанность участвовать в работе представительного органа, его комиссий, работать с депутатами.

Основания для досрочного прекращения депутатских полномочий практически совпадают с основаниями досрочного прекращения полномочий главы МСУ (рассматриваются далее).

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в случаях:

-принятия представительным органом решения о самороспуске;

-в случае принятия решения соответствующим судом о не правомочности состава представительного органа;

-в случае преобразования МО.

Глава муниципального образования избирается в соответствии с правилами, утвержденными Уставом МО. Возможны следующие варианты избрания:

1)                      избрание на муниципальных выборах (прямое избрание). В этом случае глава МО либо входит в  состав представительного органа МО и исполняет обязанности его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

2)                      избрание представительным органом из состава депутатов. В этом случае он является председателем представительного органа.

В любом случае глава МО не может совмещать должности главы исполнительного и представительного органов. Эти положения не распространяются на органы МСУ поселения с численность избирателей менее 100 человек.

Глава МО подотчетен и подконтролен населению и представительному органу МО. Полномочия главы МСУ:

-представляет МО в отношениях с органами МСУ других МО, органами государственной власти, гражданами и организациями;

-подписывает нормативные акты, принятые  МО, издает нормативно-правовые акты в пределах своих полномочий;

-имеет право требовать внеочередного заседания представительного органа МО.

Полномочия главы МО прекращаются досрочно в случае:

-смерти;

-отставки по собственному желанию;

-отрешения от должности по решению суда (признание недееспособным, вступление в силу приговора суда, совершения самоуправных действий, издания нормативного акта, не соответствующего его полномочиям и др.);

-отзыва избирателями;

-прекращение гражданства РФ, выезда за границы РФ на постоянное место жительства.

 

3.2.Органы местного самоуправления (местная администрация). Муниципальная служба (ст. 37, 40 ФЗ).

Полномочия местной администрации по решению вопросов местного значения и полномочия по вопросам, переданным государством, определяются уставом МО. В  соответствии с законом 2003 года местная администрация это «обладающий правами юридического лица исполнительно-распорядительный орган  муниципального образования». С одной стороны местная администрация обеспечивает на соответствующей территории исполнение законов РФ, субъекта федерации, решений представительного органа МСУ, а с другой –  сама обладает властными полномочиями, издает собственные нормативные акты и обеспечивает их исполнение.

Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия. В г. Рязани он избран на основе конкурса. Условия конкурса были опубликованы за 20 дней. Они включали определенные требования к участникам, в т.ч. конкурсанты обязаны были представить на конкурс свои программы развития города, качество которых и должно было стать главным фактором победы на конкурсе. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом МСУ. По закону: 2/3 членов конкурсной комиссии – депутаты представительного органа МСУ, 1/3  - депутаты областной думы. Победитель определялся голосованием членов конкурсной комиссии. С победителем был заключен контракт, в котором определены его полномочия. Действие контракта может быть прекращено досрочно в случаях нарушения условий контракта, выезда на постоянное место жительства за пределы РФ, вступления в силу приговора суда и по иным основаниям.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением научно-педагогической и другой творческой деятельностью.

На рис. …. приведена структура администрации г. Рязани (муниципального образования, численность населения которого превышает 500 тыс. человек), утвержденная в июле 2006 года. В состав администрации входят 4 территориальных органа (префектуры 4-х округов) и группы подразделений (управлений, отделов, комитетов) функционального назначения. Функциональные подразделения разделены по 6 группам, каждая из которых возглавляется заместителем главы администрации.

Большое значение для обеспечения эффективности управления имеет распределение функций между главой администрации и его заместителями. Но обратим внимание на то, что в структуре администрации г. Рязани основные функции по управлению городом переданы первому заместителю главы администрации. Это формирует, по крайней мере, две проблемы. Первая – возможность качественного исполнения заместителем главы всех возложенных на него функций. Ему подчинены 4 префекта и 6 заместителей главы. Вторая состоит в том, что при таком разделении полномочий глава администрации превращается в политическую фигуру, освобожденную от исполнения текущей работы по обеспечению жизнедеятельности города. Но поскольку глава администрации города – наемный менеджер, постольку это представляется ошибкой.

Структура местной администрации утверждается представительным органом  МО по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации могут входить заместители главы администрации, функциональные (отраслевые) и территориальные подразделения, группы советников. Состав подразделений и их закрепление за заместителями главы администрации зависит от особенностей МО, приоритетов и ресурсов его развития.

Объединение функциональных отделов по функционально однородным группам имеет большое значение для повышения эффективности управления отдельными вопросами развития города. Но такое объединение всегда достаточно сложно в связи с пересечением функций управления. Так в структуре администрации г. Рязани первая группа функциональных служб возглавляется заместителем главы по муниципальной собственности, но включает службы, занимающиеся градостроительством (управление главного архитектора, отдел городского строительства, комитет по землеустройству). В то же время: управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда подчинены заместителю главы администрации по городскому хозяйству; отдел учета и распределения жилья подчинен заместителю по социальной работе. Происходит определенное размытие вопросов жилищной политики, усложняющее их решение. Но при этом более комплексно решаются, например, вопросы социальной сферы и др.

Необходимо обратить внимание на подчинение финансово-казначейского управления и бухгалтерии. Оно полностью обосновано тем, что в перечень функций финансово-казначейского управления включены вопросы формирования и использования бюджета МО, а бухгалтерия ведет учет только тех средств, которые расходуются администрацией.

 

Муниципальная служба. Состав работников представительного органа и администрации МО по своему статусу делится на три группы: выборные лица, муниципальные служащие - лица, занимающие муниципальные должности и  работающие по трудовому договору, лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов МСУ (см. рис. …). Первые две группы лиц занимают муниципальные должности. Лица, занимающие невыборные муниципальные должности, относятся к  муниципальным служащим.

 

Муниципальная служба – деятельность, осуществляемая на постоянной основе на невыборных муниципальных должностях. Муниципальный служащий получает денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета. Федеральный Закон об основах муниципальной службы  устанавливает три обязательных требования к муниципальным служащим:

-наличие российского гражданства;

-достижение совершеннолетия;

-замещение муниципальной должности.

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования или иными нормативными актами МО. Так, состав и классификация муниципальных должностей муниципальной службы г. Рязани утверждены решением Рязанского городского Совета от 30.03.2006 №201- 111. Для  каждой должности установлены квалификационные требования по уровню профессионального образования (как правило, они содержатся в должностных инструкциях муниципального служащего), стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности.

Муниципальные должности делятся по функциям и категориям. Например, в реестр категории А – включаются должности, установленные уставом МО для непосредственного исполнения полномочий МСУ (депутаты, глава МСУ и др.). Категория Б – должности, обеспечивающие исполнение своих обязанностей лицами, отнесенными к категории А (пресс-секретарь главы МО, помощник главы МО и т.п.). Эти категории, как правило, относятся к ведущей муниципальной должности. Категория В – должности, учрежденные для обеспечения и исполнения собственных полномочий. Они делятся на: высшие муниципальные должности (первый заместитель главы администрации); главная муниципальная должность (начальник управления, комитета, отдела); ведущая муниципальная должность (заместители начальников управлений, комитетов, отделов); старшая муниципальная должность (начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела, главный специалист); младшая муниципальная должность (специалист 1-й, 2-й категорий, специалист).

Прием на муниципальную службу осуществляется в порядке назначения или конкурса на неограниченный срок или на ограниченный  срок (до 5 лет). Прием на муниципальные должности группы Б ограничен сроком полномочий лица категории А.

Права муниципального служащего (гарантированная государством мера его возможного поведения):

- право требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий и создания условий для их исполнения;

-право принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

-право запрашивать и получать в установленном порядке  необходимую для исполнения обязанностей информацию;

-право на продвижение по службе, включая переход на госслужбу. На увеличение должностного оклада и т.п.;

-право на повышение квалификации, прохождения переподготовки за счет средств местного бюджета;

-право на пенсионное обслуживание с учетом стажа муниципальной службы и др.

Обязанности госслужащего:

-осуществлять полномочия в соответствии с должностными обязанностями в пределах представленных полномочий;

-соблюдать и исполнять законодательство и иные нормативные акты РФ, субъектов Федерации и МО;

-исходить в своей деятельности из конституционного принципа: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан;

-поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения своих должностных обязанностей. Контроль соответствия уровня квалификации должен осуществляться путем регулярных аттестаций муниципальных служащих и др.

Муниципальный служащий не вправе:

- заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме научно-педагогической и иной творческой деятельностью;

-состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено законом;

-принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

-быть депутатом любого представительного органа власти.

Гарантии муниципальному служащему предусмотрены как законом РФ (оплата труда, отпуск с учетом стажа, медицинское обслуживание, защита от насилия угроз и других неправоправных действий и др.), так и нормативными актами субъектов РФ.

 

 

 

Тема 4. Экономическая основа местного самоуправления.

 

4.1. Муниципальная собственность.  Муниципальное имущество. Цели и полномочия органов МСУ в отношении муниципального имущества и муниципальных хозяйствующих субъектов.

 

Мо для осуществления своих полномочий должны обладать необходимыми ресурсами. К ним относятся:

-физический капитал (земля, муниципальные предприятия и иное муниципальное имущество  и имущественные права МО, находящиеся в муниципальной собственности);

-«человеческий капитал», включая предпринимательский (население, проживающее на территории, с учетом возрастной и образовательной его структуры);

-финансовые ресурсы (средства муниципальных бюджетов).

Далее рассматриваются только вопросы формирования и использования муниципальной собственности как экономической основы муниципального хозяйства. Использование муниципальной собственности обеспечивает решение задач МСУ по социальному развитию территории, созданию благоприятных условий проживания населения, экономическому развитию. Муниципальные бюджеты изучаются другой дисциплиной.

Муниципальная собственность есть собственность муниципальных образований. Физический капитал, находящийся в муниципальной собственности включает имущество (вещи) и имущественные права. Имущественные права - это обеспеченные законом способами права получения определенных имущественных благ. Типичные примеры – ценные бумаги, доли в уставных капиталов ООО, записи на счетах.

Муниципальные образования могут иметь в собственности лишь такие объекты, которые необходимы для решения вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Это:

-имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (электро-, тепло-, водоснабжения населения, жилищный фонд социального назначения и др.);

-земельные участки;

-имущество, предназначенное для выполнения переданных государственных полномочий;

-имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ (здания органов МСУ, транспортные средства, оргтехника и т.п.). Перечень и примерная стоимость этого имущества должны быть установлены представительным органом МСУ;

-имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых представлено федеральными законами (музеи, проведение выборов и референдумов и др.).

При этом получение доходов от использования муниципального имущества не является самоцелью. Оно выгодно если обеспечивает снижение расходов населения и рост качества услуг; перепрофилированию или приватизации подлежит муниципальное имущество, которое не обеспечивает исполнение функций МСУ.

Важно понять, что органы МСУ и должностные лица не являются собственниками муниципального имущества. Они реализуют права собственника, делегированные им от имени населения в уставах и иных нормативно-правовых актах. Например, в соответствии с уставом Глава МО может иметь право от имени поселения  осуществить приватизацию муниципальной собственности в порядке, установленном представительным органом, если приватизация будет способствовать реализации целей развития МО.

Собственник по своему усмотрению вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законам и иным нормативно-правовым актам. Право собственности предполагает полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Эти полномочия юридически обеспечены до тех пор, пока собственник остается собственником. Если он утрачивает возможность осуществлять свои полномочия (болезнь и др.), то он остается собственником пока не будет освобожден от этого права в соответствии с законом. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения для МО всех типов.

Полномочия владения – юридически обеспеченная возможность господства над собственника над имуществом. Право владения дает возможность собственнику (муниципальному образованию) совершать любые действия с муниципальным имуществом, если они способствуют решению задач развития МО. Правовым основанием владения является юридический титул. Юридический титул приобретается муниципальным образованием:

- при принятии решения о передаче объекта в муниципальную собственность регионом или Федерацией;

- договор купли-продажи;

- документы, подтверждающие создание объекта собственником или за счет его средств;

-постановление Правительства РФ о разграничении государственной собственности на землю и др.

Полномочие пользования – юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или общественного потребления. Применительно к муниципальному имуществу это означает, что выгоду от его использования должно получать все муниципальное образование (население и территория).

Правомочие распоряжения – юридически обеспеченная возможность определять судьбу имущества путем совершения юридических актов (продажа, сдача в аренду, передача в доверительное управление, дарение, сдача в залог и др.).  В соответствии с уставом МО этими правами в отношении муниципального имущества могут быть наделены представительный орган или глава администрации. Представительный орган утверждает нормативно-правовые акты, регламентирующие действия уполномоченного собственником лица в отношении муниципального имущества. В частности:

-управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

-принятия решений о создании. Реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

-принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий;

-участия МО в межмуниципальном сотрудничестве.

Право собственности налагает на собственника определенные обязанности (бремя). Для МО это может быть:

-обязанность финансирования расходов по поддержанию в надлежащем состоянии принадлежащего ему имущества (коммунальных сетей, парков, детских учреждений и др.). В случаях, предусмотренных законом или договором, расходы на содержание и ремонт муниципального имущества могут быть возложены на арендатора. Стремление органов МСУ сбросит с себя расходы и ответственность за содержание объектов муниципальной собственности является одной из причин их необоснованной приватизации или сдачи в аренду;

-риск случайной гибели или повреждения муниципального имущества, как правило, несет собственник.

Право муниципальной собственности может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя и законных  прав граждан страны. В договорах между собственником и лицом, осуществляющим владение пользование или распоряжение его имуществом, могут быть предусмотрены частные ограничения собственника. Например:

- ограничение  по изъятию части прибыли МУП, продаже активов;

-ограничение на отчуждение определенных объектов без одобрения на сходе или референдуме (сдача в аренду детских учреждений).

Эти ограничения не могут быть изменены без изменения договора или устава.

Основания для прекращения права собственности установлены ГК РФ. Применительно к муниципальной собственности наибольшее значение имеет приватизация имущества, поскольку к 1.01.2009 должна быть закончена приватизация объектов, исключаемых из муниципальной собственности. Принудительное изъятие муниципальной собственности возможно в следующих случаях:

-обращение взыскания по обязательствам. В соответствии с ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом (за исключением имущества МУП и имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;

-возмездное отчуждение имущества, которое по закону не может принадлежать МО (программа приватизации до 2009 года);

-возмездное отчуждение недвижимости в связи с изъятием имущества для государственных нужд или в связи с ненадлежащим использованием земли;

-выкуп бесхозяйственного содержащихся культурных ценностей;

-выплата стоимости доли в долевой стоимости.

 

 

4.2.Использование муниципальной собственности. Правовые режимы. Эффективность. Организация управления

 

Наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима использования муниципальной собственности:

-хозяйственное ведение;

-оперативное управление.

 

 

Тема 5. Управление земельными ресурсами муниципальных образований.

5.1.Государственный земельный кадастр. Содержание и порядок ведения.

5.2.Разграничение собственности на землю. Структура и эволюция собственности на землю. Выделение отдельных участков по жилищное промышленное строительство.

5.3.Система управления муниципальными земельными ресурсами. Земельные торги.

5.4.Регулирование земельно-имущественных отношений в городах.

5.5. Цена земли. Эффективность использования земельных ресурсов МО.

 

Ценность земельных участков в городе определяется ценой недвижимости (жилых домов, офисных или производственных помещений), которая может быть построена на этом участке. Формируется схема рынка городской земли, представленная в упрощенном виде (без участия подрядчиков и посредников) на рис1. Основной закономерностью процесса формирования рынка земли является его зависимость от рынка недвижимости.

Как уже отмечалось, существенное влияние на стоимость городской земли оказывает местоположение участка относительно центра города. На рис. 2 приведены соотношения цены участка в центре города и на периферии (F). Относительно низкий уровень различий этих показателей в Финляндии и в Германии определяется отсутствием мегаполисов, качеством автотранспортного сообщения внутри городов, историей развития городов.

Система достоверных сведений (местоположение, правовое положение, размеры, недвижимость, цены участков земли) о земельных ресурсах города, необходимых для эффективного землеустройства содержится в государственных земельных кадастрах. Основные кадастровые характеристики земельных участков приведены в таблице.

 

 

 

Цена недвижимости

Предложение

 

 

 

 

 

Спрос

Покупатели: фирмы застройщики. Эффективность застройки

Спрос

 

Рис.1. Формирование рынка городской земли

F, разы

20

10

8              5

3                   2

 

США     Канада    Италия    Япония    Германия  Финляндия

Рис. 2. Дифференциация цен на городские земли

Характеристики земельных участков, содержащиеся в кадастрах

Группы характеристик

Характеристики

1.Местоположние земельного участка

  • Координаты
  • Кадастровый номер участка

2.Правовые характеристики

  • Правовой статус
  • Площадь
  • Правовое обременение  (сервитуты)
  • Сведения о собственниках, арендаторах, землепользователях
  • Категория земель и целевое использование

3.Количественные и качественные

характеристики земель

  • Структура площадей по видам целевого использования
  • Характеристики инженерно-геологического состояния земель, определяющие их целевое назначение

3. Экономические характеристики земель

  • Цена единицы площади (оценка стоимости)

Ведение кадастра обеспечивает возможность представление потребителям всей информации о характеристиках земельных участков и расположенных на них объектах недвижимости. Использование земельного кадастра обязательно для принятия следующих решений:

-представления и изъятия земельных участков;

-совершения сделок с землей;

-решения земельных споров;

-определения платежей за землю;

-по государственной регистрации прав на недвижимое имущество;

-оценки результатов хозяйственной деятельности и др.

Выделяют три основных подхода к способам регулирования городского землепользования. Первый типичен преимущественно для стран, не имеющих значительных земельных территорий (Швейцария, Гонконг, Финляндия и др.). В Швейцарии существуют квоты на продажу земельных участков. Главными субъектами земельных отношений в этих странах являются городские муниципалитеты, а основным способом землепользования – аренда земли на 30-60 лет. Этот подход обеспечивает наиболее строгие формы регулирования землепользования в интересах городов. Второй способ предусматривает менее жесткие методы землепользования. Он предусматривает продажу земельных участков, использование механизма земельных налогов. Тем самым стимулируется привлечение инвестиций в города, за счет чего быстрыми темпами растет городская недвижимость (Кипр, Испания, Греция и др. страны). Третий тип регулирования землепользования является промежуточным. Он комбинирует аренду городских земель с выкупом отдельных участков (США, Германия, Италия и др.). В России в настоящее время превалирует второй способ регулирования землепользования, хотя отдельные города используют элементы комбинированного подхода.

Взаимосвязь стоимости земли, арендной платы и земельного налога относится к главным инструментам землепользования. Это соотношение зависит от назначения земельного участка, уровня и динамики реальных доходов населения, бюджетной политикой городов. Базой для расчетов соотношения в городах Европы, США и Канады является стоимость земельного участка. Ставки налога и арендной платы на недвижимость в % от оценочной стоимости ряда стран приведены в таблице .

Таблица

Ставки налога и арендной платы на недвижимость, % от оценочной стоимости

Показатель

США

Канада

ФРГ

Финляндия

Швейцария

Португалия

Ставка налога

1,0-3,0

0,5-1,0

1,5-1,8

1,2

1,5

1,0

Ставка арендной платы

7,0-8,0

4,0

6,0

4,0-5,0

6,0

5,0

Управление земельными ресурсами городов включает зонирование земельных участков, планирование их использования, мониторинг использования, ведение кадастра.

Зонирование земель – разделение их на участки различного  целевого использования и правового режима. Участки различаются, прежде всего, по их функциональному назначению (участки жилой застройки, участки ландшафтные, участки, отводимые под производственные предприятия). Участки жилой застройки делятся по видам застройки (этажность и другие основные характеристики). Ландшафтные участки используются для создания парков, скверов и т.п. Результатом зонирования на перспективу является генеральный план города, в котором определены назначение и основные характеристики каждого участка территории города.

Планирование использования земельных ресурсов города и мониторинг фактического использования осуществляется органами управления городов в виде программ развития территорий, включая природоохранные мероприятия и стратегические планы развития городов.

 

 

Тема 6. Управление социальной сферой муниципального образования.

 

6.1. Социальная сфера муниципальных образований. Полномочия МСУ в социальной сфере.

6.2.Финансирование и организация медицинского обслуживания в МО.

6.3. Финансирование и организация системы образования в МО. Проблемы школьного образования в поселенческих МО.

6.4. Жилищная проблема и участие МСУ в ее решении.

4.8.Опыт финансирования жилищного строительства в регионах РФ

 

В большинстве стран приобретение жилья в кредит является не только ос­новной формой решения жилищной проблемы, но и сферой экономической деятельности, ключевую роль в которой играют банковские и другие кредит­ные структуры. Государство же выполняет вспомогательную функцию путем установления общих правил, обеспечивающих эффективность взаимодействия всех участников процесса жилищного кредитования, а также при необходимо­сти прямым или косвенным образом использует бюджетные средства для при­влечения дополнительных частных инвестиций в жилищную сферу и оказания содействия гражданам в приобретении жилья.

Государственная поддержка граждан, не располагающих достаточными до­ходами для получения ипотечного кредита на стандартных банковских услови­ях, может быть организована через систему предоставления безвозмездных субсидий для оплаты первого его взноса и сокращения тем самым необходимого размера кредита. Такая система софинансирования приобретения жилья с помощью государства, при которой, например, на долю их собственных средств в стоимо­сти квартиры приходилось бы 30%, на долю государственной субсидии в сред­нем - 20 - 50% и на ипотечный кредит - также 20 - 50%, повысит доступность ипотечных кредитов и будет стимулировать платежеспособный спрос на жилье. Для оплаты первоначального взноса при ипотечном кредитовании могут быть использованы денежные сбережения заемщика или средства, полученные от продажи уже имеющегося у него в собственности жилья.

Одной из важнейших задач при организации системы ипотечного кредитова­ния является мобилизация необходимых для этого ресурсов. В мировой практике проблема привлечения банками средств для долгосрочных ипотечных кредитов решается в основном в рамках двух основных моделей: депозитарной модели ин­ститута (привлеченные средства клиентов помещаются на расчетные счета и де­позиты) и модели ипотечного банка (продажа долговых и заемных обязательств на вторичном рынке частным инвесторам). Многообразие механизмов мобилиза­ции кредитных ресурсов, во-первых, связано со спецификой формирования фи­нансово-кредитных систем различных стран и, во-вторых, обусловлено особен­ностями юридической базы, определяющей возможности кредитных институтов по проведению ипотечных операций, а также условия функционирования субъ­ектов ипотечного кредитования на рынках недвижимости и ценных бумаг.

Система стройсбережений. Достоинства схемы: простота и низкие проценты по кредитам.

Недостатки: отсутствие разработанного законодательства, в случае нечистоплотности или неподготовленности руководителей ссудо-сберегательного  кооператива он легко превращается в «пирамиду».

Таблица 4.7.

Обзор мирового и отечественного опыта стройсбережений

Вариант

 

Отличительные особенности

Достоинства

Недостатки

Проблемы применения в России.

 

Санкт-Петербург

Кредитный союз осуществляет предоставление займов, более доступных и дешевых по сравнению с другими финансовыми институтами.

Кредитный союз выдает следующие виды займов:

1. На текущие нужды:

- срок до 1 месяца;

- без поручительства;

- положительная кредитная история;

2. Займ на социальные нужды (беспроцентный займ):

- срок до 4 месяцев;

- под поручительство;

- сумма займа не превышает оклада заемщика.

3. На потребительские нужды:

- без поручительства (положительная кредитная история, сумма займа не превышает 5% от всех активов Кредитного союза, сроки оговариваются);

- с поручительством пайщиков или юридических лиц или под залог.

4. На предпринимательскую деятельность:

- под поручительство или залог (сроки оговариваются).

Кредитный   потребительский   союз   "Касса   Взаимного   Кредита" зарегистрирован в Государственном реестре предприятий Регистрационной Палатой Санкт-Петербурга 15 декабря 1996 г. за № 58985. Юридический статус - потребительский кооператив. Членами КС уже стали сотрудники и руководители более 60 предприятий и организаций, банковские служащие, студенты, представители администрации, в том числе сотрудники ПО "Киришинефтеоргсинтез", ОАО "Первомайская Заря", ЗАО "Объединение "Внешобувьторг", СПП "Изотоп", 000 "Фирма Курьер", ЗАО "Фабрика одежды Санкт-Петербурга", Страховой компании "РОССИЯ", ЗАО"Сити Инвест Банк", ЗАО "УМВ - Сбербанк - Инвест", Городской коллегии адвокатов и многих других организаций.

На данный момент в Кредитный союз принято более 500 членов.

За период деятельности активы Кредитного Союза составили более 1 500 000

рублей. Это при том, что максимальная допустимая сумма ежемесячного

взноса не превышает 200 рублей.

Кредитным союзом выдано более 300 ссуд на сумму свыше 2 620 000 рублей.

Ссуды выдаются членам Кредитного союза под 24%.

Срок пользования ссудой от 3-х до 24 месяцев

В апреле 1999 г. в Кредитном союзе "Касса Взаимного Кредита" проведена аудиторская проверка Российской Лигой Кредитных Союзов. Аудитор Лиги, г-жа Ленская Е.В. отметила высококвалифицированное ведение дел и отличное состояние бухгалтерского учета в Кредитном союзе.

Большие объемы реального накопления средств и длительный опыт работы, низкие процентные ставки по выдаваемым займам

Практическое отсутствие федеральной и региональной нормативно-правовой базы стройсбережений, что позволяет  превратить систему стройсбережений в «пирамиду»

Практическое отсутствие федеральной и региональной нормативно-правовой базы стройсбережений, что позволяет  превратить систему стройсбережений в «пирамиду»

Башкирия

В результате настойчивого поиска наиболее це­лесообразных путей жилищного строительства в республике и, прежде всего, путей финансирования в новых экономических ус­ловиях, в сентябре 1997 года был подписан Указ Президента «О дополнительный мерах по решению жилищной проблемы/ улучшению жилищных условий граждан, проживающих в ветхом жи­лищном фонде, и строительстве объектов социально-культурного назначения».

Этим Указом были определены пути осуществления государственной жилищной Программы и создан орган для ее практичес­кой реализации— Фонд жилищного строительства при Президен­те Республики Башкортостан, в основу его работы был положен Закон «Об основах Государственной политики жилищного строи­тельства в Республике Башкортостан».

Всего за время деятельности Фонда (с ноября 1997 года) за­ключено свыше 12500 договоров реализации жилья в рассрочку.

После тщательного изучения деятельности крупнейшего анг­лийского строительного общества «Аbbey National» в апреле 1996 года в г. Уфе был образован Потребительский кооператив финансовой поддержки граждан в приобретении недвижимости «Своими руками». Рассрочка при приобретении квартир через Потребительский кооператив «Своими руками» предоставляется с уплатой членских взносов в размере 3-5% за весь период рассрочки, доходящей до 15 и более лет (то есть менее 0,3% в год). За 3 года 8 месяцев работы Фонда улучшили жилищные условия более 12500 семей. Сегодня в стадии строительства за счет средств Фонда в городах и районах республики находится около 200 жилых домов общей площадью около 400 тысяч квадратных метров, или 6200 квартир. Средняя продолжительность ожидания квартиры от заключения договора на приобретение до ее заселения' — от 3 месяцев до одного года. В настоящее время на .учет в Фонде принято более 8 тысяч заяв­лений граждан, желающих приобрести жилье. Только, за 7 меся­цев 2001 года на жилищное строительство привлечено 429  млн. рублей средств населения.

Большие объемы реального накопления средств и длительный опыт работы, низкие процентные ставки по выдаваемым займам

Практическое отсутствие федеральной и региональной нормативно-правовой базы стройсбережений, что позволяет  превратить систему стройсбережений в «пирамиду»

Практическое отсутствие федеральной и региональной нормативно-правовой базы стройсбережений, что позволяет  превратить систему стройсбережений в «пирамиду»

 

Функционирование системы стройсбережений предполагает мобилизацию свободных денежных средств населения (в форме целевых накопительных вкладов) в специализированных кредитных институ­тах, а также последующее их размещение в качестве целевых кредитов на стро­ительство или приобретение жилья (жилищная ипотека).

Модель системы стройсбережений является замкнутой. Источники ресур­сов ипотечного кредитования — вклады и платежи в погашение ссуд (а также бюджетные средства в качестве субсидий по стройсбережениям).

Механизм стройсбережений включает три основных этапа. На этапе сбе­режения вкладчик заключает договор со стройсберкассой, в котором оговари­ваются условия финансирования в рамках названной системы. По договору вкладчик обязуется ежемесячно вносить установленную сумму взносов на свой счет. По накопительному вкладу выплачивается фиксированный процент (обычно существенно ниже рыночного). Процесс сбережения занимает в сред­нем 8 — 10 лет (но не менее определенного периода). Накопив за данный пери­од 40 — 50% оговоренной в договоре суммы, вкладчик становится потенциаль­ным заемщиком. Использование банком ресурсов, привлеченных через нако­пительные вклады, допускается только в рамках данной системы.

Стройсберкасса на этапе распределения средств рассчитывает определен­ный показатель, по которому, в зависимости от степени участия каждого вкладчика в общем объеме кредитных ресурсов, определяется очередность при распределении ссуд.

На третьем этапе в дополнение к накопленной сумме вклада участнику си­стемы стройсбережений в порядке очередности предоставляется ипотечный кредит. Процентные ставки по ссудам также ниже рыночных и фиксируются на весь срок договора.

Несмотря на определенные ограничения использования системы стройс­бережений (размер привлекаемых ресурсов определяется объемами сбереже­ний вкладчиков, заинтересованных в получении жилищных кредитов), разви­тие данной формы организации ипотечного кредитования в России реально (в частности на базе филиальной сети Сбербанка РФ). Эффективное функциони­рование системы стройсбережений возможно даже при отсутствии массового платежеспособного спроса на ипотечные ссуды. С улучшением экономической ситуации масштабы операций в рамках данной системы будут расти.

Финансирование через срочные вклады и срочные займы. Данная система яв­ляется достаточно рискованной в связи с дисбалансом сроков привлечения и размещения ресурсов.

Примеры эффективного использования механизма мобилизации средств через срочные вклады (Великобритания — строительные общества, США — ссудо-сберегательные ассоциации) свидетельствуют о необходимости его госу­дарственного регулирования (например, сглаживание колебаний в объеме и ус­ловиях привлечения ресурсов с помощью налоговой политики), а также жест­кого надзора и контроля за ипотечными кредитными институтами, применяю­щими данный механизм привлечения ресурсов.

Использование заемных средств, аккумулированных через срочные займы, как правило, в качестве дополнительных необходимых ресурсов, в большей или меньшей степени практикуется всеми типами ипотечных кредитных институ­тов. Наиболее перспективное решение проблемы ограниченности ресурсов ипотечного кредитования — развитие вторичного рынка ипотечных ссуд.

Закладные листы (ипотечные облигации) — долгосрочные ценные бума­ги, представляющие собой долговые обязательства ипотечных кредитных ин­ститутов, обеспеченные заложенным в них недвижимым имуществом.

Формирование ресурсов банковского кредитования — одна из важнейших и наиболее сложных функций. Пассивные операции ипотечных банков по эмиссии закладных листов тесно связаны с их активными операциями по вы­даче кредита под ипотеку. Источники средств для кредитования появляются благодаря возможностям ипотечных банков в той или иной форме распоря­жаться заложенной недвижимостью.

Для названной системы характерно соединение функций эмитента заклад­ных листов, кредитора, управляющей компании по обслуживанию ипотечных кредитов и закладных листов в одном лице (ипотечном банке). Эффективность системы зависит от соблюдения следующих основных принципов ее построе­ния и функционирования.

Лицензирование. На эмиссию закладных листов необходима специальная лицензия. К ее получателям предъявляются определенные требования: доста­точность собственного капитала банка, надежность источников образования уставного капитала, наличие обоснованного и детализированного бизнес-пла­на, высокая квалификация руководящего состава банка и др.

Принцип покрытия. Объем выпущенных ипотечным кредитным институ­том закладных листов должен быть покрытым в любой момент через ипотеч­ные ссуды. Сумма выпущенных им в обращение закладных листов не должна превышать общей суммы, выданных им долгосрочных ссуд, обеспеченных за­логом недвижимого имущества. Процентные выплаты и погашение заклад­ных листов производятся из средств, полученных банком в погашение ипо­течных ссуд. Закладные листы имеют двойное обеспечение в виде денежной задолженности заемщика по ссуде, а также в форме заложенного недвижимо­го имущества. Эмитентом закладных листов также создается резервный фонд, из которого погашаются проценты по ним, если заемщик не выплачи­вает проценты по ссуде.

Предел покрытия. Только 60 — 70% стоимости заложенного имущества мо­жет быть привлечено в качестве покрытия для закладных листов. Размер ипо­течного кредита, предоставляемого банком - эмитентом закладных листов, со­ставляет 60 — 70% от стоимости заложенной в банке недвижимости.

Регистр покрытия. Все активы, которые служат в качестве покрытия за­кладных листов, должны быть внесены в специальный регистр, указываются характеристики заложенного объекта, номинальная сумма кредита, процент­ная ставка, взносы в погашение основного долга, стоимость залога, способ ис­пользования объекта залога. Выделяются доходные объекты, а также незавер­шенное строительство и земельные участки под застройку.

Преимущественное право держателей закладных листов. При банкротстве банка держатель залогового листа имеет преимущественное право на возмеще­ние по обязательствам банка.

"Защитный вал". Активы, пассивы и деятельность, связанные с ипотечны­ми кредитными операциями и выпуском закладных листов, должны быть стро­го обособлены от иной деятельности банка. Количество видов операции ипо­течных банков, как правило, существенно ограничено законодательством; ис­ключены операции с повышенным риском. Во Франции, например, ипотеч­ным банкам разрешено кредитование государственных органов, которые рас­сматриваются как высоконадежные заемщики. Ресурсы для этого формируют­ся путем выпуска государственных ипотечных облигаций.

В связи с существованием предела покрытия при ипотечном кредитова­нии покупки или строительства недвижимости заемщику, как правило, необ­ходимы дополнительные средства. Нередко их также может предоставить ипо­течный банк, но только на других условиях. Для этой цели банк размещает на рынке обычные долговые обязательства (облигации), которые не обеспечива­ются недвижимостью.

В мировой банковской практике осуществляется строгий надзор за деятельностью ипотечных кредитных институтов. Контролируются: баланс, рентабельность банка, наращивание собственного капитала, соблюдение нор­мативов деятельности банков, установленных в соответствии с банковским за­конодательством (для ограничения уровня рисков), политика процентных ста­вок, внутренний и внешний аудит. Специфическим объектом контроля являет­ся соблюдение принципа покрытия. Для этого органом надзора для каждого банка назначается доверительное лицо, которое информирует об обеспеченно­сти залогового покрытия.

Эффективность надзора обеспечивается взаимодействием между органами надзора и ипотечными институтами.

Для повышения эффективности мобилизации ресурсов ипотечного креди­тования за счет закладных листов необходимо наличие вторичного рынка за­кладных, в рамках которого достигалась бы высокая ликвидность данных ценных бумаг, их доступность для инвесторов.

Система закладных листов при соблюдении принципов ее построения и функционирования является относительно надежной.

Ипотечные облигации обращаются на внутренних и международных рын­ках, котируются на ведущих биржах. Ипо­течные облигации составляют значительную долю в инвестиционных портфе­лях страховых компаний и других финансовых институтов.

Рефинансирование под обеспечение пула закладных. Метод был впер­вые применен в США, где и в настоящее время является доминирующим. Ме­ханизм рефинансирования ипотечных ссуд путем эмиссии ценных бумаг, обес­печенных пулом закладных, предполагает, как правило, разграничение функ­ций ипотечного кредитора и эмитента ценных бумаг (в целях привлечения ре­сурсов для ипотечного кредитования). Это позволяет первичному ипотечному кредитору улучшить свои показатели ликвидности за счет удаления с баланса долгосрочных ипотечных кредитов и трансформации их в ликвидные активы; снизить свои риски, возникающие при ипотечном кредитовании (происходит перераспределение рисков между субъектами данного процесса); увеличить объемы кредитных операций. Рефинансированию подлежат однотипные ипо­течные ссуды, обладающие стандартными характеристиками (чаще всего жи­лищные ссуды). Первичный кредитор продает принадлежащие ему обязательст­ва по ипотечным ссудам специализированной организации, которая занимает­ся аккумуляцией ресурсов для ипотечного кредитования путем выпуска ипотеч­ных финансовых инструментов, имеющих коллективную гарантию.

Данной организацией проводится так называемое укрепление кредита дополнительное обеспечение эмиссии. Наиболее распространенным способом является создание пула закладных (портфеля однородных кредитов). При этом положение должников по ипотечным ссудам не изменяется (характер и размер их обязательств сохраняется). При создании пула закладных особое внимание уделяется качеству ипотечных ссуд. Созданный пул ипотечных кредитов под­вергается котировке. На его основе осуществляется структурирование новых финансовых инструментов - ценных бумаг, обеспеченных пулом закладных.

Для повышения надежности ценных бумаг институтами, управляющими потоками платежей в счет погашения ипотечных ссуд, создаются резервные фонды. Кроме того, практикуется вовлечение в процесс рефинансирования страховых компаний, которые в случае невыполнения заемщиками обяза­тельств по кредитам осуществляют необходимые выплаты инвесторам. В пре­делах договора страхования это позволяет инвесторам избежать последствий задержек выплат, связанных с процедурой обращения взыскания. В большин­стве стран в организации такого процесса активное участие принимают круп­ные государственные и другие организации, оперирующие на вторичном рынке ипотечных ссуд.

Кредиты банков для приобретения жилья, как правило, доступны ограни­ченному кругу лиц. Создание механизма жилищного ипотечного кредитования со встроенными необходимыми элементами удешевит ипотечные кредиты и поможет решению жилищной проблемы для широких слоев населения.

Жилищное кредитование в России осложнено трудностями формирования ресурсной базы долгосрочных ипотечных кредитов, а также риском ипотеки.

Долевое строительство и продажа жилья в рассрочку. Инициатива исполь­зования такого привлечения средств населения принадлежит застройщикам. При снижении платежеспособного спроса на жилье и ликвидности построен­ного жилья застройщики стали привлекать денежные ресурсы населения на условиях долевого участия в строительстве или путем продажи в рассрочку жи­лья. Рассрочка предоставляется в среднем на 1 — 2 года на сумму от 30 до 50% стоимости жилья.

Однако существует реальная возможность неоправданного затягивания возведения жилья, что позволяет строителям фактически бесплатно пользо­ваться привлеченными средствами граждан. Есть также риск незавершенности строительства или удорожания жилья в ходе строительства. В случае предостав­ления рассрочки право собственности на жилье переходит к покупателю лишь после полной его оплаты,

Система жилищных сберегательных программ. Ряд банков (Сбербанк Рос­сии, банк "СБС-АГРО" и др.) предпринимали попытки разработать и внедрить проекты долгосрочных целевых жилищных накопительных схем, предполага­ющих сочетание накопительной и ипотечной программ. Суть программы жи­лищных сбережений заключается в следующем. Гражданин заключает с банком договор, в соответствии с которым берет на себя обязательства за определен­ный срок (свыше 1 года) накопить определенную сумму денег, которая станет первоначальным взносом при получений ипотечного кредита. Банк обязывает­ся предоставить клиенту ипотечный кредит на приобретение жилья.

Многие банки считают открытие долгосрочных жилищных накопитель­ных счетов первым этапом работы с клиентом в процессе кредитования, позво­ляющего собрать дополнительную информацию о доходах клиента, его плате­жеспособности, источниках получения средств. Учитывая преимущества жи­лищных вкладов банки проявляют значительный интерес к жилищным сбере­гательным программам.

Отмечая положительную роль накопительных счетов как источника при­влечения банками долгосрочных ресурсов, нельзя не сказать, что граждане опасаются вносить значительные денежные средства на долгосрочные депози­ты в связи с продолжающейся инфляцией, из-за определенного недоверия к банковским институтам. Кроме того, отсутствуют государственная поддержка жилищных накоплений и гарантии сохранности вкладов в той форме, как это существует в Германии или во Франции.

Столкнувшись с падением платежеспособного спроса, застройщики стали реализовывать схемы привлечения в строительство жилья средств населения через систему стройсбережений или ссудо-сберегательных касс (Москва и дру­гие города). Суть схемы в том, что покупатель жилья в течение определенного срока (от 1 года до 2 - 3 лет) должен накопить на специальном сберегательном счете до 50% стоимости квартиры. Далее он приобретает готовое жилье, а ос­тальные 50% его стоимости оплачивает в рассрочку в течение 2 — 5 лет. Кварти­ра оформляется в собственность заемщика только после полной оплаты жилья.

Такие схемы локальны. Они осуществляются организациями, не имеющи­ми банковской лицензии, в результате отсутствует контроль за сбережениями и кредитованием населения со стороны Центрального банка РФ, поэтому возра­стает риск нецелевого и неэффективного использования собранных с населе­ния средств. Кроме того, при данных схемах затягиваются сроки сдачи домов в эксплуатацию. Необходимо также, чтобы система жилищных сбережений бы­ла основана на рыночных процентных ставках, как по вкладам, так и по ипотеч­ным кредитам, и не зависеть от бюджетных субсидий. Важно принятие соот­ветствующих законодательных актов, защищающих права граждан, которые накапливают средства на покупку жилья либо выступают фактическими соинвесторами строительства.

Муниципальные жилищные облигации. Одной из распространенных форм привлечения средств граждан и юридических лиц в жилищное строительство стал выпуск муниципальных жилищных облигаций или жилищных сертифика­тов (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Ульяновск и т.д.). Основной смысл об­лигационного займа заключается в возможности населения постепенно накапливать средства на приобретение квартиры путем покупки облигаций. Срок об­ращения таких облигаций может достигать 10 лет. Накопив необходимое коли­чество облигаций, гражданин вправе обменять их на квартиру соответствую­щей площади. Как правило, облигации дают право на приобретение жилья в домах, построенных муниципалитетом. Цена их устанавливается на основе се­бестоимости строительства и индексируется в соответствии с изменением сто­имости строительства жилья. Если владелец облигаций откажется от приобре­тения квартиры, то он имеет право на получение определенного денежного эк­вивалента: облигации выкупаются по текущей номинальной цене. В предлага­емой схеме отсутствует возможность выбора гражданами квартиры, им предо­ставляется право на приобретение жилья только в определенных домах, по ка­честву не всегда отвечающих современным требованиям.

Чтобы муниципальные жилищные облигации стали привлекательными для населения, они должны выполнить функцию накопления при установле­нии определенного дохода и индексации, отражающей изменение ситуации на финансовом рынке.

Программы предоставления предприятиями своим сотрудникам займов на приобретение жилья. Данные проекты основаны на принципе, в соответствии с которым работник получает от предприятия заем для оплаты жилья в размере 70 — 80% его стоимости, а остальные 20 — 30% обязан оплатить из собственных средств. Заем предоставляется, как правило, на льготных условиях: длительный срок (до 10 — 15 лет), без процентов или льготные проценты, возможность по­следующего частичного или даже полного списания задолженности работника перед предприятием.

При наличии у предприятия собственных строительных мощностей со­трудникам продается жилье по себестоимости строительства либо с оплатой 20 -40% его стоимости. Оставшуюся часть оплачивает предприятие за счет собст­венных ресурсов. Приобретение жилья на льготных условиях часто увязывает­ся с обязательствами сотрудников предприятия отработать определенный срок на данном производстве. Данная схема реальна для прибыльных и устойчиво работающих предприятий, заинтересованных в закреплении кадров.

Все рассмотренные выше подходы к решению проблемы привлечения средств населения в жилищную сферу имеют переходный характер и необ­ходимы при становлении полномасштабной системы ипотечного жилищно­го кредитования.

Чтобы повысить эффективность кредитных отношений в жилищной сфере, необходимо предусматривать различные условия предоставления ссуд разным ти­пам заемщиков. Среди них выделяются семьи: с большим и постоянным доходом, которые могут брать кредит в банке с высокой надежностью выплат за период по­гашения ссуды; с меньшим доходом, но работающие в высокодоходных органи­зациях или фирмах, гарантирующих своевременность выплат; со средним дохо­дом, особенно нуждающиеся в субсидировании за счет государства.

При инфляционных тенденциях банковский процент по кредитам может оказаться неприемлемым для заемщика. Опыт ряда зарубежных стран показы­вает: выход из этого положения может быть найден путем создания кредитных систем с плавающими процентными ставками, устанавливаемыми с учетом темпов инфляции и роста совокупного дохода семьи.

Сочетание различных способов финансирования поможет создать надеж­ную систему ипотечного кредитования денежными ресурсами, сделать ее сба­лансированной, а потому менее рискованной для инвесторов. Источником ин­вестирования нового жилья для конкретного гражданина является его личный целевой вклад. Другим каналом могут быть адресные субсидии местных орга­нов власти, или субсидии предприятий, на которых работают локальные инве­сторы, или субсидии из внебюджетных фондов, формируемых генеральным менеджером в рамках системы за счет привлечения к строительству организа­ций, предприятий и частных лиц (коммерческих инвесторов). Источником оп­латы новой квартиры для граждан должен стать краткосрочный заем.

Региональные программы использования ресурсов. Основа программ — ак­тивная роль органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в привлечении средств граждан в строительную сферу и моби­лизации ресурсов региональных и местных бюджетов. Среди администраций ряда городов распространена идея создания специальных внебюджетных фон­дов поддержки жилищного строительства. Фонды, используя бюджетные сред­ства и часть налоговых поступлений (в пределах местных налогов, а в отноше­нии закрытых административно-территориальных образований — и федераль­ных налогов), финансируют строительство жилья. Оно продается гражданам, которые согласны продать фонду имеющееся жилье, недостающую сумму час­тично оплатить за счет собственных средств, а частично — получить рассрочку. Стоимость старого жилья, как правило, составляет примерно 50 — 60% стоимо­сти нового, 20 — 25% — собственные средства гражданина, на оставшиеся 15— 30% стоимости покупаемого жилья предоставляется рассрочка.

Результаты этих программ определяются бюджетными возможностями ре­гионов, объемами жилищного строительства, а также платежеспособным спро­сом на жилье на вторичном рынке. В некоторых городах и регионах (Оренбург­ская область, Удмуртия и др.) развиты схемы кредитования населения по кре­дитной ставке, намного ниже рыночной, через создаваемые внебюджетные фонды. Предоставление льготных процентных ставок по кредитам создает труд­ности для привлечения в систему ипотечного жилищного кредитования внебю­джетных средств инвесторов. В связи с этим подобные схемы ограничены по масштабам кредитования и ложатся тяжелым грузом на региональные бюджеты.

В ряде регионов (Белгородская область, Башкирия и др.), в основном в сельской местности, распространены схемы кредитования, в которых не ис­пользуется кредитно-финансовый механизм. В Башкирии заемщики получа­ют кредит (заем) в виде строительных материалов, а в Белгородской области рассматривается результативность подсобного хозяйства заемщика. При этом платежеспособность заемщика не оценивается, поскольку возврат кредита (займа) осуществляется не в денежной, а в натуральной форме — в виде сель­скохозяйственной продукции.

Замена денежных инструментов натуральными может привести к несоиз­меримости затрат и результатов. Кроме того, достаточно сложно гарантировать возврат кредитов при отсутствии реального денежного эквивалента натураль­ных платежей по кредиту и его соответствия размеру кредитных ресурсов.

Приведенный ниже обзор опыта развития финансирования жилищного строительства и ипотечного кредитования в отдельных регионах Российской Федерации показывает, что каждый регион пытается идти «своим путем».

Переход к классической двухуровневой ипотеке предусматривается в Нижегородской и Оренбургской областях.

Одноуровневая ипотека развита в Пензенской, Тюменской областях, г.г, Сарове, Уфе, Рязань, Ростове, Омске, Саратове.

Механизм рассрочки применяется в республике Коми, Кемеровской области.

В Башкортостане развивается система ссудосбережений, правда в отличие от Германии, в России эта система совершенно не подкреплена нормативными актами, что создает возможность злоупотреблений.

Работа с жилищными ценными бумагами, в том числе векселями и облигациями проводилась в г.г. Москва, Дубна, Нижегородской, Тюменской, Ульяновской областях.

Таблица 4.8.

Обзор регионального опыта финансирования жилищного строительства

Вариант

Отличительные особенности

Достоинства

Недостатки

Нижний Новгород

Процентная ставка за пользование кредитом уста­навливается в размере восьми процентов и остается неизменной в течение всего периода погашения кредита. Срок погашения креди­тов, выдаваемых с участием бюджетных средств, устанавливается не более десяти лет. Компенсация на разницу в процентных ставках до уровня, установленного уполномоченными банками, осуще­ствляется за счет средств областного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления в следующих долях: 40% — областной бюджет, 60% — бюджет органа местного самоуправления. В процессе развития программы ипотечного кредитования в Нижегородской области предполагается переход на классическую двухуровневую модель ипотечного кредитования. [38]

Планируется переход на классическую двухуровневую ипотеку

В настоящее время ориентирована на бюджетные средства

Башкортостан

Указом Президента Башкортостана были определены пути осуществления государственной жилищной Программы и создан орган для ее практичес­кой реализации - Фонд жилищного строительства при Президен­те Республики Башкортостан, в основу его работы был положен Закон «Об основах Государственной политики жилищного строи­тельства в Республике Башкортостан».

Всего за время деятельности Фонда (с ноября 1997 года) за­ключено свыше 12500 договоров реализации жилья в рассрочку.

Рассрочка при приобретении квартир через Потребительский кооператив «Своими руками» предоставляется с уплатой членских взносов в размере 3,5% за весь период рассрочки, доходящей до 15 и более лет (то есть менее 0,3% в год). [38]

Сделана попытка создать механизм накопления первоначального взноса

Система судо-сберегательных кооперативов не имеет в России законодательной базы, поэтому при ее тиражировании не услключены злоупотребления в виде пирамид.

Ханты-мансийский автономный округ

 

Окружной целевой внебюджетный фонд раз­вития жилищного строительства «Жилище» действует с 1997 года. В настоящее время в распоряжении Фонда имеются более 1,1млрд. рублей для финансирования ипотечных ссуд программы «Жилье в кредит». [38]

В связи с разработкой и реализацией системы ипотечного кре­дитования Фонд принял на себя большое число новых функций, основными из которых являются:

-  разработчик и координатор исполнения программ улучше­ния жилищных условий за счет средств физических и юридичес­ких лиц, в том числе с помощью применения механизма ипотеч­ного кредитования;

- участие в разработке программ жилищного строительства на муниципальном уровне;

- заказчик-застройщик при строительстве объектов жилья и примыкающих к нему объектов инфраструктуры;

- обеспечение финансовой поддержки населения при приобретении жилья в кредит с рассрочкой платежа на долгосрочной ос­нове;

- первичный залогодержатель по выпуску закладных и рефи­нансирование ипотечного кредитования через облигации и иные ценные бумаги, выпущенные под обеспечение закладных.

Сделана попытка выпуска закладных и жилищных облигаций

Ориентация на бюджетные средства

Оренбург

Валюта кредита. Кредит выдается в рублях.

Процентная ставка:

-   7% — работникам бюджетной сферы,

-   8% — жителям сельских районов;

- 10% — жителям города, нуждающимся в улучшений жи­лищных условий,

- 12% — жителям города, не нуждающимся в улучшении жи­лищных условий.

Срок кредита — до 25 лет. Срок кредита должен закончить­ся до наступления пенсионного возраста. [38]

Размер кредита — не более 70% от стоимости приобретаемого жилья, но не свыше 250 000 рублей.

Порядок погашения задолженности: кредит погашается равномерными в течение всего срока ежемесячными платежа­ми.

Высокая технологичность механизма ипотеки в области

Ориентация пока на бюджетные средства

Пенза

Совместной рабочей группой Правительства Пензенской обла­сти и администраций г. Пензы и г. Заречный с участием специа­листов из г. Сарова и Международного института строительства (г. Москва) были проведены социологические и экономические исследования и определена стратегия развития ипотечного кредитования в области, в двух пилотных городах — г. Пензе и г. Зареч­ном. На основании этой стратегии Губернатором области и мэрами городов подписано соглашение, определяющее участие области и городов в реализации жилищной программы и определены ис­точники финансирования. Такой подход обеспечил не только на­дежную административно-политическую и нормативную базу на­чала долгосрочной областной программы, но и позволил распреде­лить финансовые обязательства между областным и муниципаль­ным уровнем. Был создан пензенский областной фонд ипотечного кредитования и аналогичные фонды были образованы на муници­пальном уровне — в г. Пензе и г: Заречный. [38]

 

Ориентация на бюджетные средства

Республика Коми

Фонд жилищного строительства Республики Коми на протяжении пяти лет предоставляет возможность на­копить средства на приобретение жилья (накопительные счета, контракты) и выдает рассрочку на оставшуюся сумму. Рассрочка бывает до 50% стоимости жилья, в зависимости от того, строим мы жилье или покупаем. Фонд предоставляет рассрочку при приобре­тении жилья на вторичном рынке и для нового жилья. Срок раз­личный — от 3 до 15 лет. Фонд имеет оборот около 400 млн. руб. в год. Бюджетное фи­нансирование составляет примерно 40%, остальное — внебюд­жетное, в основном это средства людей и предприятий. [38]

Привлечение до 60% общего объема средств за счет внебюджетных источников

 

Тюмень

Фонд развития жилищного строительства Тюменской области организовал накопления граждан по схеме:

- накопления без первого взноса без фиксированного срока окончания программы;

- при накоплении 50% — квартира закрепляется за конкрет­ным гражданином;

- при 70% накоплений — квартира представлялась для засе­ления с предоставлением тридцатипроцентного краткосрочного кредита на срок от трех до пяти лет.  Взносы можно было осуществлять имеющимся жильем, переда­ваемым Фонду в залог по договору залога. При этом клиент про­живал в своей квартире, то есть фактически безвозмездно креди­товалась сумма оплаты имеющимся жильем. [38]

В рамках нового этапа:

Разработано положение о погашении облигаций серии В Тю­менского областного займа жильем, в котором решались задачи привлечения средств на строительство жилья и его кредитования.

Разработан проспект эмиссии областного жилищного займа.

Разработан закон Тюменской области «О предоставлении субсидий и займов гражданам на строительство или приобретение жилья в Тюменской области за счет средств областного бюджета»,и Фонд приступил к выдаче реальных кредитов.

Разработано Положение о выдаче ипотечных кредитов через Сбербанк за счет средств Сбербанка с компенсацией процентной ставки по кредитам за счет бюджета (вместо выдачи субсидий).

Разработано положение о выпуске жилищных облигаций с целью привлечения внебюджетных источников финансирования ипотеки.

Предусматривается механизм компенсации

процентной ставки по выданным кредитам Сбербанку, что может посадить заемщиков на «бюджетную иглу»

Ульяновск

Основными участниками схемы являются две структуры:

- некоммерческая организация -  Ульяновский областной фонд ипотечного кредитования жилищного строительства, далее - Фонд (его учредителем является администрация области);

- коммерческая организация — Товарищество на вере (или Коммандитное товарищество) «Областная ипотечная компания «Фонд и К» (далее - Товарищество). Фонд является учредителем Товарищества на вере и входит в него как полный товарищ, уполномоченный на ведение дел. Фонд обеспечивает прямое и оперативное взаимодействие с властными структурами и аккумулирует ресурсы для дальнейше­го целевого направления их на жилищное ипотечное кредитова­ние. Серьезность намерений Фонда в реализации программы раз­вития системы ипотечного кредитования обеспечена гарантиями администрации области. С целью получения дополнительных финансовых средств Фонд организует выпуск и продажу ценных бумаг — векселей или облигаций. Это обеспечивает работу механизма рефинанси­рования.

Полученные в управление финансовые средства Фонд направ­ляет на покупку закладных у Товарищества, а также на строитель­ство или приобретение готового жилья. [38]

Товарищество является исполнителем ипотечной программы. На него возложена очень большая ответственность работы с уча­стниками ипотечной программы:

- выдает ипотечные займы;

- оформляет договоры займа и ипотеки;

- продает закладные Фонду с целью получения финансовых средств на выдачу ипотечных займов или приобретения жилья на вторичном рынке;

- при необходимости проводит операции с недвижимостью.

Для запуска механизма рефинансирования, с целью привлече­ния внебюджетных внутриобластных (а также внешних) инвести­ций, Фондом сделан акцент на выпуск простых векселей. В усло­виях дефицита бюджета и недостаточности стартовых денежных средств вексель, выпущенный Фондом по согласованию с админи­страцией области, помогает решить множество проблем, связан­ных с трудностями «первого шага» в развертывании региональной ипотечной программы. К тому же выпуск векселей обходится не­соизмеримо дешевле, нежели выпуск облигаций. В схеме векселя используются также для расчетов с ме­стным бюджетом (уплаты некоторых налогов).

Для запуска программы администрация области дает гарантию Фонду на выпуск векселей.

Сделана попытка привлечения внебюджетных источников за счет выпуска векселей

Форма векселя не дает достаточных гарантий инвесторам, по сравнению с жилищными облигациями (жилищными сертификатами)

Самара

Самарский областной Фонд жилья и ипотеки (далее — Фонд) был учрежден Администрацией Самарской области. При выдаче жилищных ипотечных кредитов и ссуд применяют­ся следующие условия:

- срок кредитования от 1 года до 25 лет;

- кредит предоставляется в рублях с условием его целевого ис­пользования — на приобретение готового построенного жилья на первичном или вторичном рынке;

- процентная ставка за пользование ипотечным кредитом со­ставляет 15% годовых;

- размер ипотечного кредита составляет до 85% от оценочной стоимости квартиры (дома), приобретаемой в собственность;

- размер первоначального взноса должен составлять не менее 15% от оценочной стоимости;

- возможна схема улучшения жилищных условий по схеме за­чета стоимостью прежнего жилья. [38]

Процентная ставка по кредитам близка к рыночной

Ориентация на бюджетные средства

Кемерово

Повышение доступности жилья для граждан с низкими дохо­дами и социальных работников является приоритетной за­дачей некоммерческой организации «Фонд развития жи­лищного строительства Кемеровской области» (далее — Фонд). Его учредитель — Главное управление капитального строительст­ва Администрации Кемеровской области. За счет средств, выделенных гражданам на безвозмездные суб­сидии и долгосрочные займы, осуществляется финансирование стро­ительства жилых домов, квартиры в которых передаются гражданам в собственность с оплатой стоимости приобретенного жилья в рас­срочку сроком до 10 лет и уплатой процентов в размере 6 годовых. Размер собственных средств граждан составляет не менее 10 процентов. Кроме того, в оплату стоимости приобретаемого строя­щегося жилья при желании засчитывается стоимость старого жи­лья, имеющегося у клиента Фонда. Для нуждаю­щихся в улучшении жилищных условий, но не работающих в бю­джетной сфере, Фонд реализует жилье в строящихся домах со схе­мой оплаты: 20% стоимости приобретаемой квартиры оплачивает­ся при заключении договора, еще 30% — в течение срока строи­тельства (12—18 месяцев), оставшиеся 50% — в течение 10 лет после заселения с уплатой 12% на остаток задолженности. За период своей деятельности выдано около 2 тыс. займов, про­сроченная задолженность составляет 1—1,2% от остатка всей за­долженности. Перспектива развития Фонда видится также в привлечении средств предприятий для предоставления займов и безвозмездных субсидий работникам предприятий, заключивших договоры с Фондом, а также в продолжении работы по исполнению област­ных социально-значимых жилищных программ. [38]

Перспектива привлечения средств предприятий в ипотеку

Применятся механизм «псевдоипотеки» - рассрочка. Ориентация только на бюджетные средства

Ростов

Генеральным менеджером Программы ипотечного кредитования определен Департамент строительства и перспективного развития города. Срок, на который выдаются льготные ссуды из средств городско­го бюджета для строительства жилья, установлен от 2 до 10 лет.

Для участия в ипотечной программе необходимо иметь собст­венных средств в размере не менее 50% от стоимости приобрета­емого жилья, а размер предоставляемой ипотечной ссуды не дол­жен превышать 50% стоимости приобретаемой квартиры по соци­альной норме.

Размер процентной ставки за пользование ипотечной бюджет­ной ссудой установлен в размере 1/8 ставки рефинансирования Центрального Банка РФ.

Максимальный срок предо­ставления ипотечной ссуды работникам бюджетной сферы увеличен с 10 до 15 лет, размер предоставляемой ипотечной ссуды состав­ляет до 30% от стоимости приобретаемой квартиры по социальной норме. Кроме того, в зависимости от совокупного годового дохода участника ипотечной программы, ему предусматривается едино­временная безвозвратная субсидия в размере до 20% от стоимос­ти приобретаемого жилья по социальной норме. [38]

В качестве собственных средств может приниматься в зачет имеющаяся у участника программы приватизированная квартира, которая в дальнейшем или реализуется, или передается в муници­пальный фонд.

Учитывая отсутствие в настоящее время у граждан достаточно­го количества собственных средств для внесения первоначального взноса при приобретении жилья Администрация города рассмат­ривает возможность создания в городе системы накопительных счетов, позволяющая участникам Программы формировать необ­ходимый объем собственных средств. Гарантом по реализации отношений между участником Про­граммы и банком в пределах создаваемой системы может высту­пать Администрация города.

Льготы бюджетникам

Ориентация на бюджетные средства

Рязань

Создана уполномоченная структура по реализации про­граммы ипотечного кредитования — некоммерческая организация «Рязанский ипотечный  Фонд», осуществляющая свою деятельность по реализации программы ипотечного кредитования от имени ад­министрации города. Итоги реализации программы ипотечного кредитования в г. Ря­зани следующие. По состоянию на 1 января 2001 г. в рамках Про­граммы ипотечного кредитования 1999—2000 гг. приобретено 197 объектов жилья, из них:

- 27,41% — однокомнатных квартир,

- 41% — двухкомнатных,

- 29% — трехкомнатных,

-  квартир с числом комнат 4 и более — 1%,

- доля индивидуальных домов составила 1,5%.

На первичном рынке приобретено 52% квартир.

Общая площадь приобретенного жилья составила 9335 кв. м, средняя площадь 1 квартиры — 52 кв. м.

Общая стоимость приобретенного участниками программы жи­лья составляет 40,8 млн. руб., средняя стоимость 1 квартиры — 207,3 тыс. руб.

Общая сумма выданных кредитов сложилась в размере 7,4 млн. руб. Средний размер кредита — 37,4 тыс. руб. В настоящее время по 3 договорам кредиты погашены досрочно. [38]

Средний срок кредита составил 7 лет, минимальный — 1 год, максимальный — 15 лет.

Доля бюджетных средств в приобретенном жилье составила 18,06%, то есть на 1 руб. бюджетных средств привлечено 4,54 руб. средств населения.

Средний возраст участника Программы составляет 38 лет. На­иболее активно в Программе участвует население в возрасте до 40 лет — более 60% от общего числа участников.

Доля заявителей в возрасте до 30 лет составляет 25,89%, от 31 до 40 лет — 37,06%, от 41 до 50 лет — 28,93%, старше 50 — 8,12%.

Анализ участников Программы ипотечного кредитования 1999-2000 гг., улучшивших жилищные условия, подтвердил ее социаль­ную направленность:

- более 87% заявителей, заключивших договора на приобрете­ние жилья, до участия в программе имели менее 18 кв. м общей площади жилья на 1 человека при средней обеспеченности по го­роду Рязани 19,6 кв. м общей площади на 1 человека;

- обеспеченность жильем 18,5% участников Программы ипо­течного кредитования составляла мене 8 кв. м. общей площади на 1 человека;

- 44,2% заявителей являются работниками бюджетных отрас­лей (образования, здравоохранения, ЖКХ, органов внутренних дел и военных ведомств).

В настоящее время отрабатывается вариант механизма формирова­ния залогового фонда. Предполагается, что уполномоченная орга­низация будет формировать пакеты ипотечных кредитов, диверси­фицируя кредитный риск каждого пакета, и в то же время, высту­пать эмитентом по выпуску ценных бумаг (облигаций) для разме­щения на финансовых рынках, на начальном этапе — с помощью муниципального банка. Объем эмиссии предполагается в пределах 60—70% от суммы обеспечения с целью снижения рисков. Выру­ченные от продажи ценных бумаг средства будут использовать для рефинансирования и осуществления дальнейшего ипотечного кредитования. В перспективе, в процессе развития ипотеки не ис­ключается переход к американской двухуровневой модели.

Незначительная величина выдаваемых кредитов в расчете на одного заемщика.

Высокая доля привлекаемых внебюджетных средств. Социальная ориентированность, разработка механизма в перспективе выпуска облигаций.

Саратов

Целевой внебюджетный фонд развития жилищного строи­тельства г. Саратова создан по Решению Саратовской го­родской Думы № 5-62 от 28 мая 1997 г. В схеме строительства и продажи квартир в рассрочку исполь­зуются средства населения, их вторичное жилье, а также средст­ва кредитных и иных организаций (с низкой процентной ставкой — 7% в год), срок кредита — 10—15 лет, доля кредита от стои­мости квартиры — 30%.[38]

Использование внебюджетных средств.

Применение механизма «псевдоипотеки»- рассрочки

Уфа

В 1999 году по инициативе Администрации города Уфы, АБЭР «Башэкономбанк» и крупных строительных компаний (ОАО «Крупнопанельное домостроение» и ОАО «Башнефтезаводстрой») с целью поддержки развития рынка ипотеки в городе Уфе было создано Открытое акционерное общество «Уфимское город­ское агентство ипотечного кредитования» (ОАО «УГАИК»), кото­рое организует выдачу ипотечных кредитов, выдаваемых для по­купки и строительства жилья в г. Уфе под залог приобретаемого жилья за счет целевых средств, выделяемых администрацией г. Уфы, а также предприятиями города, принимающими участие в программе ипотечного кредитования. Процентная ставка кредита составля­ет 8% годовых. [38]

При этом, 50% от стоимости приобретаемого жилья вносится за счет собственных средств, на остальные 50% от стоимости жилья выдается ипотечный кредит на 10 лет, для работников бюджетной сферы, молодых семей (возраст одного из супругов до 30 лет) и молодежи до 30 лет, первоначальный взнос составляет 30% от стоимости приобретаемого жилья и кредит выдается на 15 лет.

Процентная ставка по ипотечным кредитам, представляемым на приобретение жилья (строительство) работникам предприятия за счет средств предприятий, являющихся участниками развития ипотечного кредитования в г. Уфе, устанавливается по согласова­нию с предприятием до 8%, а сумма кредита по предложению предприятия может составлять до 100%.

Погашение задолженности по кредиту и выплата процентов осуществляется ежемесячно. Процентная ставка кредита, сроки кредита, а также порядок выплат не меняется на весь период сро­А кредита. Обязательное условие — потенциальный Заемщик должен иметь собственные денежные сбережения для внесения первона­чального взноса в счет оплаты приобретаемого жилья. Ежемесячная сумма кредита, определяемая к погашению, и сумма начисленных процентов за первый месяц пользования кре­дитом не должны превышать 35% совокупного дохода семьи За­емщика, уменьшенного на сумму обязательных платежей Заемщи­А.

Применение механизма ипотеки в силу закона. Привлечение внебюджетных источников для финансирования ипотеки

 

Саров

Программа «Жилье в кредит» стартовала в Сарове в 1998 го­ду. Основные источники финансирования программы — средства некоммерческой организации Фонда социального развития (ФСР). Программа выполняется с помощью официального агента Фонда — Агентства недвижимости ФСР, которое действует от имени и по поручению Фонда на основании договора об агентировании. Кредиты выдаются на срок от 7 до 15 лет под 7% годовых, и только при наличии дохода на основном месте работы. Ежемесяч­ный платеж по возврату кредита не должен превышать 20% сово­купного дохода семьи. Программа рассчитана на тех людей, у кото­рых есть стартовый капитал в виде денежного запаса или кварти­ры. В основном жители Сарова предпочитают вносить в програм­му в качестве частичной оплаты за новое жилье свою прежнюю квартиру. В сентябре 2000 года в Нижнем Новгороде прошла первая в России эмиссия ипотечных ценных бумаг. Межрегиональная ипо­течная компания зарегистрировала в ФКЦБ эмиссию облигаций, обеспеченных правами требования по договорам ипотеки и заклад­ными. Таким образом, Саров вышел на этап создания вторичного ипотечного рынка, где активную роль играют инвестор (бюджет, кредитно-финансовое учреждение, страховая компания), приобре­тающий эмиссионные ценные бумаги, и кредитор (в лице банка, фонда или агентства ипотечного кредитования, в нашем случае — ООО «МИК»), выступающий в роли эмитента. [38]

Родоначальник практической ипотеки в России. Выпуск облигационного жилищного займа с целью привлечения в ипотеку внебюджетных инвестиций.

 

Дубна

Муниципальный заем — форма долевого финансирования строительства, покупки и обмена жилья. Облигации муниципального жилищного займа — это ценные бумаги, выпущенные мэрией Дубны, номиналом в 0,01 кв. м об­щей площади жилья. Министерство финансов России зарегистри­ровало их выпуск под номером 48—3—00060. [38]

Покупая сто облигаций, Вы тем самым покупаете 1 кв. м общей площади жилья в новом доме. Вы можете их использовать и для приобретения жилья на вторичном рынке — и тогда сто облигаций может соответствовать гораздо большей площади, чем один метр. Облигации продаются финансовыми агентами мэрии в Дубненском отделении Сбербанка России и филиале «Дубна» Конверс­банка за наличный и безналичный расчет. Денежные средства за проданные облигации зачисляются на специальные счета жилищ­ного строительства мэрии города и используются строго целевым образом. Облигации выпускаются в бездокументарной форме и хранятся на Вашем счете ДЕПО банка.

Выпуск жилищных облигаций с целью привлечения внебюджетных инвестиций в жилищное строительство

Недостаточна связь с ипотекой

 

Обобщая мировой опыт развития ипотечного кредитования и его применение в регионах Российской Федерации, можно определить следующие научно-методические проблемы, которые нужно решить или учесть при разработке характеристик ипотеки:

- проблемы, мешающие переходу от бюджетной ипотеки к привлечению внебюджетных источников финансирования ипотечного кредитования;

- проблемы мешающие расширить базу потенциальных участников ипотечного кредитования за счет населения с низкими и средними доходами;

- проблема создания системы информационного обеспечения механизмов финансирования жилищного строительства;

- моральная и материальная неготовность населения воспользоваться механизмом ипотечного кредитования для улучшения своих жилищных условий.

 

Решение этих проблем в определенной степени достигнуто в национальном проекте «Жилье», осуществляемом в настоящее время в России.

 

 

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить